VG Berlin zum Carsharing: Gemeingebrauch oder Sondernutzung?
Das VG Berlin hatte am 01.08.2022 über einen Eilantrag von zwei Carsharing-Unternehmen zu entscheiden (Az. 1 L 193/22). Inhaltlich befasst sich die Entscheidung mit der Frage, ob es sich beim Abstellen von für stationsungebundenes Carsharing genutzten Fahrzeugen im öffentlichen Verkehrsraum um erlaubnisfreien straßenrechtlichen Gemeingebrauch oder um genehmigungspflichtige Sondernutzung handelt.
I. Sachverhalt
Die antragstellenden Carsharing-Unternehmen bieten in Berlin stationsungebundenes Carsharing an. Sie stellen also ihren Kunden die Pkw ohne festen Abhol- und Rückgabeort zur Verfügung. Die Kunden mieten die Pkw dabei über eine App, über die sich die Pkw auch lokalisieren, öffnen und nach Ende der Benutzung wieder schließen lassen. Nach Ende der Nutzung werden die Pkw im öffentlichen Verkehrsraum (auf Parkplätzen) abgestellt.
Nach dem zum 1. September 2022 geänderten Berliner Straßengesetz sollen auf das gewerbliche Anbieten von Carsharing-Fahrzeugen, die selbstständig reserviert und genutzt werden können, die Vorschriften über die Sondernutzung öffentlicher Straßen anwendbar sein. Danach wären die antragstellenden Unternehmen unter anderem verpflichtet, eine Sondernutzungserlaubnis zu beantragen und Gebühren zu entrichten. Mit ihrem Antrag begehrten die Antragstellerinnen im vorläufigen Rechtsschutz die Feststellung, dass das von ihnen betriebene Carsharing keine erlaubnispflichtige Sondernutzung öffentlicher Straßen darstellt.
II. Die Entscheidung
Das VG Berlin gab den Antragstellerinnen Recht. Die Vorschriften über die Sondernutzung öffentlicher Straßen seien nicht anwendbar, weil es sich bei stationsungebundenem Carsharing um erlaubnisfreien Gemeingebrauch handele. Dies gelte auch für das Abstellen der Pkw im öffentlichen Raum. Denn zu der bestimmungsgemäßen Nutzung der öffentlichen Straßen gehöre neben dem fließenden Verkehr auch der ruhende Verkehr (also das Parken), solange das betreffende Fahrzeug zum Verkehr zugelassen und betriebsbereit sei. Nach Ansicht des VG Berlin überwiegt der gewerbliche Zweck, den die Antragstellerinnen mit dem Abstellen der Pkw verfolgen, auch nicht den Zweck der Benutzung der Straßen zum Verkehr.
III. Einordnung der Entscheidung
Es handelt sich zwar „nur“ um eine Entscheidung im einstweiligen Rechtsschutz, gegen die zudem Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht eingelegt werden kann. Aber dennoch lohnt sich eine vertiefte Auseinandersetzung mit der Entscheidung: Denn die Frage, ob die (teilweise) gewerbliche Nutzung von öffentlichen Straßen Gemeingebrauch oder Sondernutzung ist, lässt sich auf vielerlei Fallkonstellationen (u.a. E-Scooter, Mietfahrräder) übertragen. Außerdem lassen sich sämtliche Fragestellungen hierzu ohne vertieftes Spezialwissen argumentativ beantworten, was die Thematik besonders examensrelevant macht.
Die Frage, ob es sich bei der Nutzung öffentlicher Straßen und Wege um Sondernutzung oder Gemeingebrauch handelt, richtet sich nach dem Landesrecht (s. etwa §§ 14, 18 StrWG NRW; §§ 16, 19 HmgWG). Nach den landesrechtlichen Vorschriften, die sich im Wesentlichen entsprechen, fällt unter den erlaubnisfreien Gemeingebrauch jeder Gebrauch der öffentlichen Straßen im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften. Kein Gemeingebrauch liegt demgegenüber vor, wenn die Straße nicht vorwiegend zum Verkehr benutzt wird, dem sie zu dienen bestimmt ist. Die Bestimmung des Zwecks, zu dem die Straße benutzt wird, erfolgt dabei nach dem äußeren Erscheinungsbild der Straßennutzung. Sofern die Verkehrszwecke mit anderen Zwecken zusammentreffen, kommt es darauf an, was der vorrangige Zweck der Straßennutzung ist (BVerwG, Beschl. v. 28.08.2012 − 3 B 8/12, NVwZ 2012, 1623 Rn. 9 ff.). So viel zu der Ausgangslage.
In einem zweiten Schritt ist Arbeit am Fall gefragt: Es muss konkret herausgearbeitet werden, welchen Zweck der Anbieter (Carsharing/E-Scooter/Fahrräder) durch das Abstellen seiner Fortbewegungsmittel im öffentlichen Raum vorrangig verfolgt. Klar ist dabei, dass der Anbieter stets zumindest auch gewerbliche Zwecke verfolgt, da er die Nutzung der Fortbewegungsmittel nur gegen Abschluss eines Mietvertrags anbietet. Anerkannt ist, dass mit dem Anbieten von Waren oder Dienstleistungen (Aufstellen von Kaugummiautomaten oder Altkleidercontainern) verkehrsfremde Zwecke verfolgt werden. Gleichzeig liegt es in der Natur der Sache, dass die Pkw oder E-Scooter von den Kunden der Unternehmen zu Fortbewegungszwecken und damit zur Ortsveränderung genutzt werden. Für die Annahme, dass die Pkw zur Benutzung der Straßen zum Verkehr im öffentlichen Raum abgestellt werden, spricht weiterhin der Umstand, dass sie nach jedem Abstellen wieder zu Zwecken der Ortsveränderung in Betrieb genommen werden sollen. Wie gesehen fällt sowohl der fließende als auch der ruhende Verkehr unter den Begriff des Gemeingebrauchs. Entscheidend kommt es also auf eine Abwägung zwischen den verfolgten Zwecken an.
Hier gibt es wohl keine eindeutig richtige oder falsche Lösung: So hat OVG Münster entschieden, dass das Abstellen von Mietfahrrädern im öffentlichen Straßenraum eine erlaubnispflichtige Sondernutzung sei (Beschluss vom 20.11.2020 – 11 B 1459/20, NJW 2020, 3797), zehn Jahre zuvor ordnete das OVG Hamburg das Abstellen von Mietfahrrädern auf öffentlichen Wegeflächen dem Gemeingebrauch zu (Beschluss vom 19. 6. 2009 – 2 Bs 82/09, NVwZ-RR 2010, 34). Das OVG Münster begründete seine Entscheidung damit, dass die im öffentlichen Straßenraum abgestellten Fahrräder nicht nur Mietgegenstand seien, sondern vielmehr eine Aufforderung zum Abschluss eines Vertrages enthielten (wobei es offenlässt, ob es sich um eine invitatio ad offerendum oder eine offerta ad incertas personas handelt). Dieses Argument gilt für Mietfahrräder und E-Scooter gleichermaßen: Es liegt nahe, dass potenzielle Kunden den Entschluss zur Nutzung eines Mietfahrrads oder eines E-Scooters erst spontan fassen, nachdem sie im öffentlichen Verkehrsraum auf das abgestellte und betriebsbereite Fortbewegungsmittel aufmerksam werden. Damit kommt im öffentlichen Raum abgestellten Fahrrädern und Rollern eine nicht unerhebliche Werbewirkung zu. Hiervon ist die Konstellation des Carsharings zu unterscheiden: Kunden eines Carsharing-Unternehmens werden einen Pkw typischerweise nicht aufgrund eines spontanen Entschlusses in Anspruch nehmen. Vielmehr liegt nahe, dass sie einen Pkw nur dann nutzen – und ggf. zuvor mittels der App lokalisieren – wenn sie schon zuvor den Entschluss zur Nutzung gefasst haben. Vor diesem Hintergrund ließe sich vertreten, dass insoweit der gewerbliche Zweck – verglichen mit den zuvor genannten anderen Beispielen – gegenüber der Nutzung der Straße zu Verkehrszwecken weiter in den Hintergrund rückt.
Wichtig ist, dass die beiden möglichen Zwecksetzungen erkannt, benannt und sauber gegenübergestellt werden. Aufgrund der „Flut“ von E-Scootern in den Innenstädten und der wachsenden Beliebtheit von Carsharing-Angeboten handelt es sich sicherlich um eine Thematik, die in Zukunft noch häufiger die Gerichte und Prüfungsämter beschäftigen wird.
Inwieweit sollte das VG Berlin eine Normverwerfungskompetenz besitzen?
Verfassungskonforme Auslegung durch das VG sollte zweifelhaft wirken, soweit Verfassungsauslegung unklar wirken kann.
Bei erlaubnispflichtiger Sondernutzung soll wohl mit vor Gefahren durch die Nutzung zu schützen sein.
Bei ruhendem Verkehr kann eine Parkdauer regelmäßig durch die durch den Aufenthaltszweck bedingte Aufenthaltsdauer eines einzelnen Nutzers bestimmt und begrenzt sein.
Das kann anders liegen, soweit mehre Nutzer ein Fahrzeug im öffentlichen Straßenraum nutzen oder teilen, wie bei Car-Sharing oder Vermietung. Es kann hier regelmäßig ein „atypisches Parkvorgehen“ als Gefahr für ruhenden Verkehr vorliegen oder zu erwarten sein. Das könnte grundsätzlich eher für eine Sondernutzung sprechen könnte, und zwar wohl grundsätzlich sowohl bei Vermietung, wie bei Car-Sharing?