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Die Grenzen der Versammlungsfreiheit bei Gegendemonstrationen

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Sind Gegendemonstrationen durch das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG geschützt? Und was ist dabei mit dem Schutz der Gegendemonstration? Diesen Fragen widmet sich unsere Gastautorin Amelie Pühler. Die Autorin studiert Rechtswissenschaften an der Universität Bonn und ist dort studentische Hilfskraft am Institut für Arbeitsrecht und Recht der Sozialen Sicherheit.

Gegendemonstrationen sind fester Bestandteil demokratischer Auseinandersetzungen. So ist es das Herzstück der Demokratie, dass unterschiedliche Meinungen aufeinandertreffen und öffentlich sichtbar werden. Mit Beschluss vom 1. Oktober 2025 (Az. 1 BvR 2428/20) hat das Bundesverfassungsgericht nun ein deutliches Zeichen gesetzt: Zwar genießen auch Gegendemonstrierende den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG. Dieser Schutz gilt jedoch nur, solange ihre eigene Versammlung Teil der offenen Meinungsauseinandersetzung bleibt und nicht faktisch die andere Versammlung lahmlegt.

Vor dem Hintergrund, dass Art. 8 GG zu den beliebtesten Verfassungsnormen in der rechtswissenschaftlichen Ausbildung zählt, lohnt sich eine Auseinandersetzung mit dieser Entscheidung. Im Folgenden sollen die wesentlichen Erwägungen des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts gutachterlich dargestellt werden.

I. Der Sachverhalt (verkürzt und vereinfacht dargestellt)

Im Jahr 2015 führte die Piusbruderschaft eine ordnungsgemäß angemeldete religiöse Versammlung zum „Schutz des ungeborenen Lebens“ in der Freiburger Innenstadt durch. Die Versammlung bestand aus einer Auftaktkundgebung und einem anschließend geplanten Aufzug, dessen Route durch das Martinstor, das ein enger Durchgang ist, führte.

Im Vorfeld hatten verschiedene Gruppen online zu Gegenprotesten aufgerufen. Etwa 70 Gegendemonstrierende, darunter der spätere Beschwerdeführer „B“, setzten sich während des Aufzugs im Bereich des Martinstors auf die Straße und blockierten den engen Durchgang vollständig. Ein Ausweichen der angemeldeten Versammlung auf Gehwege war nach Einschätzung der Polizei aus Sicherheitsgründen ausgeschlossen. Die Gegendemonstrierenden äußerten ihre politischen Ansichten mittels Transparenten („Gegen reaktionäre Knetköpfe“ oder „Mein Bauch gehört mir“), Sprechchören („Kein Gott, kein Staat, kein Patriarchat“ oder oder „Wir sind homo, was seid ihr?“), Trillerpfeifen und einer Sirene. Trotz mehrfacher polizeilicher Aufforderungen räumten sie die Blockade zunächst nicht. Daraufhin löste die Polizei die Blockade versammlungsrechtlich auf und verbrachte die sitzenden Personen an den Rand der Straße, um den Fortgang des bereits erheblich gestörten Aufzugs zu ermöglichen.

Das Amtsgericht Freiburg verurteilte den Beschwerdeführer wegen grober Störung einer nicht verbotenen Versammlung gemäß § 21 VersG zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen à 20 Euro. Das Oberlandesgericht Karlsruhe verwarf seine Revision als unbegründet.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde machte B geltend, er habe als Teilnehmer einer eigenen, von Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Gegendemonstration gehandelt und sei durch die strafrechtliche Verurteilung daher in seiner Versammlungsfreiheit verletzt.

II. Gutachterliche Aufarbeitung der Entscheidung (verkürzt und vereinfacht dargestellt)

Fraglich ist, ob die Verfassungsbeschwerde Aussicht auf Erfolg hat. Sie müsste dafür zulässig und begründet sein.

1. Zulässigkeit

Die Beschwerde ist zulässig, wenn die Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben sind.

a) Zuständigkeit

Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Verfassungsbeschwerden ergibt sich aus Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG, §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG.

b) Beteiligtenfähigkeit

Als natürliche Person ist B beschwerdefähig i.S.v. Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG.

c) Beschwerdegegenstand

Es müsste auch ein tauglicher Beschwerdegegenstand gegeben sein. Gemäß Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG stellen alle Akte der öffentlichen Gewalt zulässige Beschwerdegegenstände dar.

B richtet sich unmittelbar gegen das Urteil des Amtsgerichts und die Verwerfung der Revision durch das OLG; mittelbar gegen den Straftatbestand des § 21 VersG (Rn. 42 f.), also gegen Akte der Judikative und Legislative und somit solche der öffentlichen Gewalt.

Folglich stellen die gerichtlichen Entscheidungen und § 21 VersG taugliche Beschwerdegegenstände dar.

d) Beschwerdebefugnis

B müsste ferner beschwerdebefugt sein. Dies richtet sich nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG. Danach ist hinreichend substantiiert darzulegen, dass eine Verletzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten möglich erscheint. Der Beschwerdeführer muss selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein.

aa) Möglichkeit der Grundrechtsverletzung

Indem B im Zusammenhang mit der Teilnahme an der Gegendemonstration zu einer Geldstrafe von 10 Tagessätzen à 20 Euro verurteilt wurde, kann eine Verletzung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG nicht von vornherein ausgeschlossen werden und ist damit möglich (Möglichkeitstheorie).

bb) Betroffenheit

Als Adressat der Urteile ist B selbst betroffen. Durch die Urteile ist B zudem schon und noch, also gegenwärtig, betroffen. Zudem bedarf es keines weiteren Vollzugsakts um die Beschwer herbeizuführen, sodass B auch unmittelbar betroffen ist.

cc) Zwischenergebnis

B ist damit beschwerdebefugt.

e) Rechtswegerschöpfung und Subsidiarität

Fraglich ist, ob die Verfassungsbeschwerde an den Anforderungen der Rechtswegerschöpfung nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG oder dem Grundsatz der Subsidiarität scheitert.

aa) Rechtswegerschöpfung

Der B müsste den vorgesehenen Instanzenzug vollständig durchlaufen haben (Dürig/Herzog/Scholz/Walter, 107. EL März 2025, Art. 93 GG Rn. 371), um dem Erfordernis der Rechtswegerschöpfung zu genügen. Vorliegend hat der Beschwerdeführer anstelle der zugelassenen Berufung unmittelbar das Rechtsmittel der Sprungrevision gem. § 335 StPO eingelegt. Die einschlägige Verfahrensordnung, hier die StPO, eröffnet explizit die Möglichkeit der Rechtswegabkürzung, etwa aus Gründen der Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung. Daraus folgt, dass auch dieser abgekürzte Rechtsweg als gesetzlich zulässiger und daher für die Rechtswegerschöpfung maßgeblicher Rechtsweg anzusehen ist (Rn. 59). Somit liegt kein Verstoß gegen die Erschöpfung des Rechtsweges vor.

Hinweis: Diese prozessuale Hürde im Rahmen der Rechtswegerschöpfung wird in Anfängerklausuren nicht vorkommen, da dazu Kenntnisse der StPO erforderlich sind.

bb) Subsidiarität

Ferner müsste der Grundsatz der Subsidiarität gewahrt sein. Dieser erfordert, dass der Beschwerdeführer vor einer Verfassungsbeschwerde alle zumutbaren Rechtsschutzmöglichkeiten ausschöpft (BVerfG Beschl. v. 10.4.2025 – 2 BvR 487/25, BeckRS 2025, 9738, Rn. 2). Fraglich ist, wie sich das Rechtsmittel der Sprungrevision auf den Subsidiaritätsgrundsatz auswirkt. Hierzu das Bundesverfassungsgericht:

„Der Annahme eines generellen Zulässigkeitshindernisses im Falle der Sprungrevision steht jedoch entgegen, dass die vom Gesetzgeber letztlich in verschiedenen Prozessordnungen mit der Sprungrevision verfolgten Ziele der Verfahrensbeschleunigung und Prozessökonomie (vgl. exemplarisch zur Zivilprozessordnung BTDrucks 14/4722, S. 108 f.) maßgeblich konterkariert würden. (…) Vor diesem Hintergrund ist die vorliegende Verfassungsbeschwerde auch unter Subsidiaritätsgesichtspunkten nicht als unzulässig anzusehen, weil der Beschwerdeführer gegen das Urteil des Amtsgerichts die Sprungrevision eingelegt hat. Der Beschwerdeführer erhebt im Rahmen seiner Verfassungsbeschwerde insbesondere keine Einwände, die fachrechtlich nur in der Berufungsinstanz hätten geltend gemacht werden können“ (Rn. 64 ff.).

Folglich ist ein Verstoß gegen den Subsidiaritätsgrundsatz ebenso zu verneinen.

f) Form und Frist

Die Verfassungsbeschwerde ist auch form- und fristgerecht, §§ 23 Abs. 1, 93 Abs. 1 BVerfGG

g) Zwischenergebnis Zulässigkeit

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig (Rn. 41).

2. Begründetheit

Die Verfassungsbeschwerde müsste auch begründet sein. Dies ist der Fall, wenn das Urteil des Amtsgerichts, die Verwerfung der Revision durch das OLG und/oder § 21 VersG den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten verletzen. Eine solche Verletzung liegt vor, wenn sie in den Schutzbereich eines Grundrechts (a) eingreifen (b) und dies unverhältnismäßig ohne Rechtfertigung geschieht (c) (v. Münch/Kunig/Paulus, Art. 94 GG, Rn. 75).

a) Eingeschränkter Prüfungsmaßstab

Dabei prüft das BVerfG nur die Verletzung spezifischen Verfassungsrechts. Die Verfassungsbeschwerde ist also nicht schon dann begründet, wenn die Fachgerichte einfaches Recht falsch ausgelegt und angewandt haben, sondern erst dann, wenn das Gericht Grundrechte des Beschwerdeführers generell verkannt hat, wenn es Prozessgrundrechte missachtet hat, wenn es falsche Bewertungsmaßstäbe zugrunde gelegt hat, von unzutreffenden Voraussetzungen ausgegangen ist, wie auch dann, wenn es die Bedeutung der Grundrechte des Beschwerdeführers im Verhältnis zu den Belangen der Gegenseite bei der Auslegung einfachen Rechts falsch gewichtet hat.

Vorliegend kommt eine Verletzung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG in Betracht.

b) Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG

Anmerkung: in dem hier besprochen Urteil rügt der Beschwerdeführer keine Verletzung seiner Meinungsfreiheit. In Klausuren ist die Kombination von Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 5 Abs. 1 S. 1 Var. 1 GG besonders beliebt, da man genau abgrenzen muss, ob wirklich beide Schutzbereiche eröffnet sind (Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 5 Abs. 1 S. 1 Var. 1 GG stehen in Idealkonkurrenz zueinander) oder doch nur einer von beiden. Die Urteile zulasten des B ergingen aber nicht aufgrund der geäußerten Aussagen, sondern aufgrund der physischen Teilnahme, die letztendlich die andere Demonstration hinderte. Die Prüfung der Konkurrenzen würde damit dazu führen, nur Art. 8 Abs. 1 GG ausführlich zu prüfen.

aa) Schutzbereich

Es müsste sowohl der persönliche wie auch sachliche Schutzbereich eröffnet sein.

(1) Persönlicher Schutzbereich

Der Beschwerdeführer als deutscher Staatsangehöriger im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG kann sich in persönlicher Hinsicht auf den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG berufen.

(2) Sachlicher Schutzbereich

Der sachliche Schutzbereich müsste ferner eröffnet sein. Dieser umfasst die Zusammenkunft mehrerer Personen an einem Ort zu zur Verfolgung eines gemeinsamen Zwecks. Der Vorgang muss friedlich und ohne Waffen stattfinden. Geschützt sind nicht nur verbale Beiträge, sondern auch vielfältige Formen kollektiven Auftretens, einschließlich nonverbaler Ausdrucksweisen, demonstrativer Wirkung, Gegendemonstrationen sowie grundsätzlich auch Sitzblockaden (Rn. 74). Art. 8 GG schützt insbesondere die Entscheidung über Ort, Zeit, Art und Inhalt der Versammlung (Jarass/Pieroth/Jarass, 18. Aufl. 2024, Art. 8 GG Rn. 5), sodass die Wahl des Versammlungsortes wegen seiner symbolischen Bedeutung Teil der kommunikativen Aussage sein kann (Rn. 73). Ihren Schutz nach Art. 8 Abs. 1 GG verliert eine Versammlung erst durch ihre rechtmäßige Auflösung (BVerfGE 73, 206 <250, 253>).

(a) Zweck

An den Zweck werden unterschiedliche Anforderungen gestellt, wobei das BVerfG mit dem engen Versammlungsbegriff die strengste Auffassung vertritt. Danach muss der Zweck die Teilhabe an der Meinungsbildung in öffentlichen Angelegenheiten sein. Im vorliegenden Fall soll mit der Gegendemonstration eine andere Auffassung zur rechtlichen Beurteilung des Schwangerschaftsabbruchs zum Ausdruck gebracht werden. Allerdings blockierte die Gegendemonstration, an der B teilnahm, auch den Weg der Ausgangsdemonstration.

Daher ist zu klären, inwieweit der Schutzbereich auch Zusammenkünfte erfasst, die auf die Störung, Verhinderung oder Sprengung einer anderen Versammlung gerichtet sind. Hierbei ist problematisch, dass ein sehr enger Zusammenhang zwischen der Erzwingung des Abbruchs der anderen Versammlung und der Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung besteht. Eine Schwerpunktbetrachtung, wie sie insbesondere bei sog. „gemischten Veranstaltungen“ angewandt wird (BVerfGE 143, 161 <210 ff>), verlangt eine klare Trennung zwischen der Dimension der öffentlichen Meinungsbildung einerseits und der Störung einer anderen Versammlung andererseits; eine solche Trennung ist vorliegend kaum möglich, das BVerfG führt aus:

„Der Zweck einer solchen Gegendemonstration erschöpft sich regelmäßig nicht in der Verhinderung oder Sprengung einer anderen Versammlung und damit in der Unterdrückung einer anderen Meinung, sondern besteht typischerweise in der Verfolgung eines eigenen kommunikativen Anliegens (vgl. auch Rusteberg, NJW 2011, S. 2999 <3002>). Darüber hinaus schließen sich bei einer eigenständigen Demonstration die gleichzeitige Verfolgung einer Beteiligungsabsicht – bezogen auf die eigene Gegendemonstration – und einer Verhinderungsabsicht – bezogen auf die andere Ausgangsversammlung – nicht gegenseitig aus“ (Rn. 87).

Es ist zu untersuchen, ob die von B ausgeübte Blockadehandlung in den sachlichen Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG fällt. Die Sitzblockade, an der B beteiligt war, wurde von den Teilnehmern unter Hochhalten von Transparenten durchgeführt („Gegen reaktionäre Knetköpfe“ oder „Mein Bauch gehört mir“); dazu kamen Sprechchöre („Kein Gott, kein Staat, kein Patriarchat“ oder „Wir sind homo, was seid ihr?“). Somit ist ein eigenständiges kommunikatives Element in den konkreten inhaltlichen Äußerungen zu bejahen:

„Dem kommunikativen Element der Gegendemonstration kommt jedenfalls keine gänzlich untergeordnete Bedeutung zu, sodass der Versammlungsbegriff unter Zugrundelegung des oben dargelegten Maßstabes erfüllt ist“ (Rn. 96).

Somit erfüllt auch die Gegendemonstration, an der B teilnahm, die Anforderungen des engen Versammlungsbegriffs und eine Auseinandersetzung mit den verschiedenen Meinungen ist nicht erforderlich.

(b) Friedlich und ohne Waffen

Auch ist die Friedlichkeit und Waffenlosigkeit nach Art. 8 Abs. 1 GG zu bejahen (Rn. 98). Der Eröffnung des Schutzbereiches könnte jedoch die Auflösung der Versammlung um 18:20 Uhr entgegenstehen. Unabhängig von der Frage der Rechtmäßigkeit der Versammlungsauflösung war das Verhalten des B im Zeitraum von 18:05 bis 18:20 Uhr vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1  GG umfasst (vgl. hierzu auch BVerfGE 104, 92 <106>).

(c) Zwischenergebnis

Auch in sachlicher Hinsicht fällt die Teilnahme des B an der in der Freiburger Innenstadt durchgeführten Gegendemonstration unter den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG. Der Schutzbereich ist damit eröffnet.

bb) Eingriff

Es müsste auch in die Versammlungsfreiheit eingegriffen worden sein. Die Verurteilung des B ist ein Rechtsakt, der unmittelbar und gezielt durch ein vom Staat verfügtes, erforderlichenfalls zwangsweise durchzusetzendes Ge- oder Verbot, also imperativ zu einer Verkürzung seiner grundrechtlichen Freiheiten führt und damit ein Eingriff im klassischen Sinne.

cc) Rechtfertigung

Der Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG wäre verfassungsrechtlich gerechtfertigt, wenn er den Anforderungen genügt, die das Grundgesetz an Beschränkungen der Versammlungsfreiheit stellt. Dies ist der Fall, wenn der Eingriff auf einer verfassungsmäßigen Schranke beruht und die verfassungsrechtliche Schranken-Schranke insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt.

(1) Schranke

Es müsste eine verfassungsmäßige Schranke vorliegen. Gemäß Art. 8 Abs. 2 GG können Versammlungen unter freiem Himmel durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden.Die Gegendemonstration, an der B Teilnahm, fand in der Freiburger Innenstadt ohne seitliche Beschränkungen statt, sodass sie für jedermann zugänglich war und damit unter freiem Himmel stattfand. Damit ist der limitierte Gesetzesvorbehalt (Huber/Voßkuhle/Gusy, 8. Aufl. 2024, Art. 8 GG Rn. 51) anwendbar. Der Gesetzesvorbehalt wurde hier durch § 21 VersG ausgefüllt. Somit liegt eine Schranke vor.

(2) Schranken-Schranke

Die Grenzen der Einschränkbarkeit sind eingehalten, wenn das einschränkende Gesetz verfassungsmäßig ist und der angegriffene Einzelakt, also die Anwendung von § 21 VersG durch die Gerichte, verfassungsmäßig ist.

(a) Verfassungsmäßigkeit von § 21 VersG
(aa) Formelle Verfassungsmäßigkeit

§ 21 VersG ist formell verfassungsgemäß, wenn die Gesetzgebungskompetenz, das Gesetzgebungsverfahren und das Zitiergebot eingehalten sind.

(aaa) Gesetzgebungskompetenz

Zunächst müsste die Gesetzgebungskompetenz gewahrt sein. Fraglich ist, ob § 21 VersG dem Bereich des Strafrechts oder des Versammlungsrechts zuzuordnen ist. Wäre § 21 VersG dem Bereich des Strafrechts zuzuordnen, ergäbe sich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes unmittelbar aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Ordnet man § 21 VersG dem Bereich des Versammlungsrechts zu, gilt § 21 VersG nach Art. 125a Abs. 1 GG (bis zu einer Ersetzung durch Landesrecht) als Bundesrecht fort (Rn. 117). Beide Alternativen kommen zu demselben Ergebnis, sodass ein Streitentscheid dahinstehen kann.

Der Tatbestand des § 21 VersG fällt in die Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

Hinweis: Die Gesetzgebungskompetenz sollte immer kurz angegeben werden, auch wenn der Sachverhalt den Hinweis enthält, dass das die infrage stehende Norm „formell verfassungsgemäß“ ist.

(bbb) Gesetzgebungsverfahren

Fehler im Gesetzgebungsverfahren liegen nicht vor.

Ferner dürfte kein Verstoß gegen das Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG infolge eines fehlenden Verweises auf die mit dem Straftatbestand des § 21 VersG verbundene Einschränkung der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG vorliegen.

Hinweis: I.d.R. liegt hier kein Schwerpunkt der Klausur. In seinem Urteil hatte das BVerfG jedoch einziges zum Zitiergebot zu sagen, weshalb hier in verkürzter Form auch darauf eingegangen wird.

Das Zitiergebot erfüllt eine Warn- und Beweisfunktion (BVerfGE 64, 72 <79 f.>). Es dient der Sicherung derjenigen Grundrechte, die aufgrund eines spezifischen, vom Grundgesetz vorgesehenen Gesetzesvorbehalts über die im Grundrecht selbst angelegten Grenzen hinaus eingeschränkt werden können (Rn. 115). Zu prüfen ist, ob eine Verletzung dieses Gebots vorliegt.

§ 21 VersG enthält keinen Hinweis auf die durch die Norm möglichen Einschränkungen von Art. 8 Abs. 1 GG. Zwar weist § 20 VersG auf solche Einschränkungen hin, allerdings bezieht sich Art. 20 VersG ausweislich seines Wortlauts nur auf den dritten Abschnitt des VersG also die §§ 14 bis 20 VersG. Auch handelt es sich bei § 21 VersG nicht um eine vorkonstitutionelle Norm, bei der das Zitiergebot nicht greifen würde (dazu Huber/Voßkuhle/Huber, 8. Aufl. 2024, Art. 19 GG Rn. 87).

Darüber hinaus soll das Zitiergebot nur auf solche Grundrechtseinschränkungen Anwendung finden, die der Gesetzgeber vorhergesehen hat oder die für ihn hinreichend vorhersehbar waren (Rn. 120). Fraglich ist, ob der historische Gesetzgeber im Zeitpunkt der Verabschiedung des § 21 VersG im Jahr 1953, die damit verbundenen Einschränkungen der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG tatsächlich vorhergesehen hat. In der Prüfung ist maßgeblich darauf abzustellen, was von einem sorgfältig handelnden Gesetzgeber realistischerweise erwartet werden kann (Rn. 122). Daher ist zunächst von einer strikten ex-ante-Perspektive auszugehen (Stern/Sodan/Möstl/Guckelberger, Bd. 3, 2. Aufl. 2022, § 85, Rn. 81). Die Betrachtung der Materialien aus dem Gesetzgebungsverfahren zeigt, dass der Gesetzgeber vor allem Störmaßnahmen einzelner vor Augen hatte („Sprengkommandos“) oder Maßnahmen, die tatsächlich allein auf die Störung ausgerichtet sind (Rn. 151). Die Zuordnung solcher Handlungen zum Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG ist auch nach heutigen Maßstäben fraglich und so war es für den historischen Gesetzgeber nicht vorhersehbar, dass mit § 21 VersG Eingriffe in Art. 8 Abs. 1 GG einhergehen.

Eine Verletzung des Zitiergebots liegt daher nicht vor.

(bb) Materielle Verfassungsmäßigkeit

Weiterhin müsste § 21 VersG aber auch materiell verfassungsmäßig und dazu insbesondere verhältnismäßig sein. Dies verlangt, dass die angegriffene Regelung einen legitimen Zweck verfolgt (1), der Eingriff geeignet (2) sowie erforderlich (3) ist und die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (Angemessenheit) (4) gewahrt ist.

(aaa) Legitimer Zweck

Zunächst müsste die Regelung einen legitimen Zweck verfolgen. Ein Zweck ist legitim, wenn er verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen ist (Jarass/Pieroth/Jarass, 18. Aufl. 2024, Art. 20 GG Rn. 117). Die Regelung dient vorliegend zwei unterschiedlichen, eng aneinander anknüpfenden Zwecken. Zum einen bezweckt der Tatbestand des § 21 VersG den Schutz nicht verbotener Versammlungen und Aufzüge, insbesondere den Schutz ihrer grundsätzlichen Integrität und Durchführbarkeit mit dem Ziel der Sicherstellung einer demokratischen Ordnung auch bei Versammlungen (Rn. 168). Damit verknüpft schützt der Tatbestand auch die durch Art. 8 Abs. 1 GG garantierte Versammlungsfreiheit der einzelnen Teilnehmerinnen und Teilnehmer nicht verbotener Versammlungen und Aufzüge (Rn. 169). Diesen beiden aufeinander aufbauenden Zwecken stehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen. Somit ist das Vorliegen eines legitimen Zweckes zu bejahen.

(bbb) Geeignetheit

Der Eingriff müsste auch geeignet sein. Dabei genügt es, wenn der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (BVerfGE 134, 204 Rn. 79). § 21 VersG ist als Strafnorm grundsätzlich geeignet, den Schutz von Versammlungen und Aufzügen sowie den durch Art. 8 GG festgesetzten grundrechtlichen Schutz durch das Aufstellen eines strafbewehrten Verbots grober Störungen zu fördern (Rn. 171).

(ccc) Erforderlichkeit

Auch müsste der Eingriff erforderlich sein. Das setzt voraus, dass die Maßnahme nicht über das zur Verfolgung ihres Zwecks notwendige Maß hinausgeht (Jarass/Pieroth/Jarass, 18. Aufl. 2024, Art. 20 GG Rn. 119). Vorliegend ist ein weniger eingriffsintensives, aber gleich wirksames Mittel, auch vor dem Hintergrund des dem Gesetzgeber zukommenden Spielraums, nicht ersichtlich (Rn. 172). Somit ist die Erforderlichkeit des Eingriffs zu bejahen.

(ddd) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne

Schließlich muss zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit für die Adressaten der Maßnahme gewahrt sein, sodass eine Gesamtabwägung durchzuführen ist. Es ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel herzustellen (BVerfGE 133, 277 Rn. 109).

Der Straftatbestand des § 21 VersG greift in die durch Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistete Versammlungsfreiheit der Teilnehmer der störenden Gegenversammlung ein. Art. 8 Abs. 1 GG schützt die kollektive Meinungsbildung als zentrales Funktionselement der freiheitlich demokratischen Ordnung. Die Möglichkeit, Ort, Zeit und Art der Versammlung frei festzulegen, ist für die Wirksamkeit der öffentlichen Meinungsbildung essentiell (Rn. 175). Der Eingriff, der durch den strafbewehrten Tatbestand des § 21 VersG ausgelöst wird, ist folglich als schwerwiegend zu beurteilen.

Berücksichtigt werden muss jedoch, dass § 21 VersG ausschließlich grobe Störungen unter Strafe stellt, die in der Absicht begangen werden, die Durchführung der Ausgangsversammlung zu verhindern, zu sprengen oder zu vereiteln. Auf diese Weise wird die Versammlungsfreiheit der Gegenversammlung nicht umfassend, sondern nur punktuell hinsichtlich der Art und Weise der Versammlungsdurchführung begrenzt. Zahlreiche andere Formen der Meinungsäußerung, verbal wie nonverbal, werden nicht eingeschränkt, sodass weiterhin die Möglichkeit bestünde, gegen die Ausgangsversammlung zu protestieren (Rn. 176). Zudem umfasst das Selbstbestimmungsrecht der Grundrechtsträger nach Art. 8 Abs. 1 GG von vornherein nicht die Entscheidung darüber, welche Beeinträchtigungen Träger kollidierender Rechte hinzunehmen haben (BVerfGE 104, 92 <108, 111>).

Demgegenüber steht das hohe Gewicht des mit dem Straftatbestand des § 21 VersG verfolgten Zwecks. § 21 VersG schützt nämlich vor allem auch die grundrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlungsfreiheit der Teilnehmer der von den Störungen betroffenen Ausgangsversammlung (Rn. 169). Das hohe Gewicht dieses gesetzgeberisch verfolgten Zweckes folgt wiederum aus der besonderen Stellung, die dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit für die freiheitliche demokratische Staatsordnung und den Einzelnen zukommt (Rn. 177). Der Straftatbestand dient in erster Linie dem Schutz eines geordneten und funktionsfähigen Versammlungswesens, das seinerseits Voraussetzung für die demokratische Willensbildung ist.

Das Bundesverfassungsgericht wägt ab:

„Bei einer Gesamtabwägung mit dem Interesse der Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Ausgangsversammlung, ihre Versammlung überhaupt durchführen zu können, muss daher das Interesse der Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Gegenversammlung, ihre Versammlung gerade in einer grob störenden Art und Weise abhalten zu können, zurücktreten. Es ist für den Prozess der freien Meinungsbildung in einem demokratischen Gemeinwesen von zentraler Bedeutung, dass das Recht, seine Meinung gemeinschaftlich mit anderen öffentlich kundzutun, nicht zum Mittel wird, um Menschen mit anderen Überzeugungen an der Wahrnehmung desselben Rechts zu hindern“ (Rn. 179).

Fraglich ist, ob man unter Einbeziehung der in § 21 VersG enthaltenen strafrechtlichen Sanktionsnorm zu einem anderen Ergebnis kommt. Dies wäre der Fall, wenn die strafbewährte Ausgestaltung des § 21 VersG verfassungsrechtlich zu beanstanden wäre.

Der Strafrahmen liegt bei einer Freiheitsstrafe von bis zu drei Jahren oder einer Geldstrafe, wobei keine Mindeststrafe vorgesehen ist. Dieser Strafrahmen erlaubt es, besonderen Fallkonstellationen, in denen die geringe Schuld der Beschuldigten eine Bestrafung als unangemessen erscheinen lässt, etwa durch Einstellung des Verfahrens nach Opportunitätsgesichtspunkten oder besonderen Strafzumessungserwägungen Rechnung zu tragen (Rn. 182 mit Verweis auf BVerfGE 120, 224, 252). Das Bundesverfassungsgericht führt zur strafrechtlichen Sanktionsnorm aus:

„Diese Störungen stellen nicht nur insgesamt ein geordnetes, funktionsfähiges Versammlungswesen in Frage, sie beeinträchtigen auch ganz konkret die von Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Grundrechtsausübung Dritter. Dementsprechend durfte es der Gesetzgeber für geboten erachten, das in § 21 VersG normierte Verhalten zu kriminalisieren und unter Strafandrohung zu stellen“ (Rn. 181).

Der Eingriff erweist sich somit als verhältnismäßig im engeren Sinne.

(eee) Zwischenergebnis

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt. Die Regelung ist materiell verfassungsgemäß.

(cc) Zwischenergebnis

§ 21 VersG ist verfassungsmäßig.

(b) Verfassungsmäßige Anwendung im Einzelfall

Die Anwendung von § 21 VersG durch die Fachgerichte im konkreten Einzelfall müsste verfassungsgemäß, insbesondere verhältnismäßig sein.

(aa) Legitimer Zweck

Die Verurteilung des B dient dem legitimen Zweck, sowohl die Durchführung von Versammlungen als auch die Versammlungsfreiheit der einzelnen zu schützen.

(bb) Geeignetheit

Die Verurteilung des B kann diesen Zweck zumindest fördern und ist damit geeignet.

(cc) Erforderlichkeit

Mildere, gleich geeignete Mittel sind nicht ersichtlich.

(dd) Angemessenheit

Die Verurteilung müsste auch angemessen sein. Zugunsten des B ist zu berücksichtige, dass die Gegendemonstration und Sitzblockade ein kommunikatives Anliegen hatte und eine Gegenposition hinsichtlich der Thematik des Schwangerschaftsabbruch zum Ausdruck brachte. Andererseits wurde die Sitzblockade strategisch so gewählt, dass die Ausgangsversammlung so gestört wurde, dass sie nicht fortgesetzt werden konnte. Andere Routen waren nicht verfügbar. Daher war die Anwendung des § 21 VersG auch angemessen.

(c) Zwischenergebnis

Sowohl § 21 VersG als auch seine Anwendung im Einzelfall ist verfassungsgemäß.

(3) Zwischenergebnis

Der Eingriff in die Versammlungsfreiheit ist gerechtfertigt.

d) Zwischenergebnis

Die Verfassungsbeschwerde des B ist unbegründet.

3. Endergebnis

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig aber unbegründet. Sie hat keine Aussicht auf Erfolg.

III. Einordnung der Entscheidung

Mit dem Beschluss vom 1.Oktober 2025 nimmt das Bundesverfassungsgericht nun eine deutliche Klarstellung vor: Grundsätzlich fällt die Teilnahme an einer Gegendemonstration unter den Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG. Bringt jedoch die „Gegenversammlung“ die andere Demonstration zum Erliegen und dient nicht weiter dem öffentlichen Meinungsaustausch, so verliert sie diesen Schutz.

Auf Kritik stößt der Beschluss insbesondere bei David Werdermann, Jurist bei der Gesellschaft für Freiheitsrechte (GFF) und Anwalt des Beschwerdeführers:

Das Gericht lasse offen, ob eine Strafbarkeit erst nach einer polizeilichen Auflösung der Versammlung in Betracht kommt oder schon vorher. „Das kann dazu führen, dass Menschen aus Angst vor Strafverfolgung nicht mehr an Protesten teilnehmen.“, so Werdermann (Piperidou, Gegendemonstration ja – Vollblockade nein, abrufbar unter: https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/1-bvr-2428/20-bundesverfassungsgericht-versammlungsrecht-verfassungsbeschwerde-unbegruendet-gegendemonstration, letzter Abruf am 2.12.2025)

In Berlin, Schleswig-Holstein und Sachsen ist bereits geregelt, dass Sanktionen erst greifen, wenn eine vorherige polizeiliche Anordnung missachtet wurde (Piperidou, Gegendemonstration ja – Vollblockade nein, abrufbar unter: https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/1-bvr-2428/20-bundesverfassungsgericht-versammlungsrecht-verfassungsbeschwerde-unbegruendet-gegendemonstration, letzter Abruf am 2.12.2025).

Ob und, wenn ja, inwiefern die Landesgesetzgeber der anderen Bundesländer an dieser Stelle regulativ nachschärfen, bleibt abzuwarten.

Mehr zu Art. 8 GG findet ihr in unserem Juri§kript zu den Grundrechten!

/1 Kommentar/von
Dr. Johannes Traut

Klausur: BVerfG zu Versammlungen auf Flughäfen (Fraport AG)

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Heute hat das BVerfG Stellung zur Reichweite der Art. 5 und 8 GG genommen (v. 22.2.2011 – 1 BvR 699/06, hier das Urteil und hier die Pressemitteilung). Sie gelten nicht nur im öffentlichen Straßenraum, sondern auch in Bereichen, die öffentliche Unternehmen (hier die Fraport AG, aber z.B. auch die Deutsche Bahn AG) dem öffentlichen Verkehr zur Verfügung stellen. Eine wichtige Entscheidung: Zunächst zeigt sie, dass das BVerfG bei den Grundrechten ein funktionales Verständnis zu Grunde legt. Es hat die Reichweite der Grundrechte erweitert, weil die Erweiterung zur Sicherung der materiellen Reichweite der Freiheiten erforderlich schien. Die Grundrechte werden also dem Wandel der Zeit angepasst und ihre Effektivität wird gesichert. Zum Zweiten hat das BVerfG sich wieder einmal zur unmittelbaren Grundrechtsbindung öffentlicher Unternehmen (in privatrechtlicher Rechtsform – hier der Aktiengesellschaft) geäußert. Hier bleibt alles beim Alten: Die unmittelbare Bindung ist zu bejahen, wenn das Unternehmen von der öffentlichen Hand beherrscht wird.
Im Folgenden wird das Urteil klausurmäßig dargestellt. Die Ausschnitte sind teilweise – ihrer Kürze wegen – auch aus der Pressemitteilung entnommen.
Sachverhalt:
Die Betreibergesellschaft des Frankfuter Flughafes Fraport AG (zu 70% im Eigentum der öffentlichen Hand)  hatte der Beschwerdeführerin (BF) gegenüber ein „Flughafenverbot“ erteilt; Meinungskundgabe und Demonstrationen wurden untersagt. Das Verbot bezog sich dabei auch auf die Bereiche des Flughafens, die frei zugänglich sind und in denen sich hauptsächlich Restaurants, Geschäfte oder ähnliche Einrichtungen befanden. Konkret hat die Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit einer drohenden Abschiebung Flugblätter verteilt, um der Sache damit öffentlich Gehör zu verschaffen. Der BF wurde daraufhin ihre Tätigkeit auf dem Flughafengelände untersagt. Der zivilgerichtliche Rechtsschutz der BF (AG, LG, BGH) blieb in der Folge ohne Erfolg. Die Befugnis zur Untersagung folgte vorliegend aus § 858 ff., 903, 1004 BGB und damit dem Hausrecht der Betreibergesellschaft. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügt die BF eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG und Art. 8 Abs. 1 GG.
Ist die Verfassungsbeschwerde begründet?
Lösung
Die Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn die Beschwerdeführerin in ihren in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechten verletzt ist.
A. Verletzung von Art. 8 Abs. 1 GG
Die Beschwerdeführerin könnte in ihrer Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzt sein.
I. Eröffnung des Schutzbereichs
Dazu müsste zunächst der Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG eröffnet sein.
1. Sachlicher Schutzbereich
Die Demonstration ist grundsätzlich eine Versammlung im Sinne sämtlicher Versammlungsbegriffe:

  • Zusammenkunft einer Vielzahl von Menschen (mehr als zwei [e.A] oder drei [h.M.])
  • Verbunden durch einen gemeinsamen (kommunikativen) Zweck (allg. Meinung)
  • Friedlich (allg. Meinung)
  • Gerichtet auf Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung (BVerfG)

2. „Örtlicher Schutzbereich“ – Flächen einer Aktiengesellschaft erfasst?
Fraglich ist jedoch, ob auch die Wahl des konkreten Ort der Versammlung von der Versammlungsfreiheit gedeckt ist. Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet auch das Recht, zu bestimmen, wo und wann eine Versammlung stattfinden soll:

„Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet auch das Recht, selbst zu bestimmen, wann, wo und unter welchen Modalitäten eine Versammlung stattfinden soll. Als Abwehrrecht, das auch und vor allem andersdenkenden Minderheiten zugute kommt, gewährleistet das Grundrecht den Grundrechtsträgern so nicht nur die Freiheit, an einer öffentlichen Versammlung teilzunehmen oder ihr fern zu bleiben, sondern zugleich ein Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Veranstaltung (vgl. BVerfGE 69, 315 <343>). Die Bürger sollen damit selbst entscheiden können, wo sie ihr Anliegen – gegebenenfalls auch in Blick auf Bezüge zu bestimmten Orten oder Einrichtungen – am wirksamsten zur Geltung bringen können. „(Rn. 64)

a) Erweiterung auf Flächen, die ein öffentliches Unternehmen dem öffentlichen Verkehr eröffnet hat
Dieses Recht ist jedoch nicht unbeschränkt. Es gibt kein Zutrittsrecht zu beliebigen Orten, insbesondere nicht zu solchen, die der Öffentlichkeit nicht allgemein zugänglich sind oder zu denen schon den äußeren Umständen nach nur zu bestimmten Zwecken Zugang gewährt wird, etwa zu öffentlichen Krankenhäusern oder Schwimmbädern (vgl. Rn. 65). Grundsätzlich in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit fällt jedoch die Wahl von Veranstaltungsorten, wo allgemeiner öffentlicher Verkehr eröffnet ist. Dies betrifft – unabhängig von einfachrechtlichen Bestimmungen des Straßenrechts – zunächst den öffentlichen Straßenraum. Dieser ist das natürliche und geschichtlich leitbildprägende Forum, auf dem Bürger ihre Anliegen besonders wirksam in die Öffentlichkeit tragen und hierüber die Kommunikation anstoßen können (Rn. 67). Darin erschöpft sich die Verbürgung jedoch nicht:

„Entsprechendes gilt aber auch für Stätten außerhalb des öffentlichen Straßenraums, an denen in ähnlicher Weise ein öffentlicher Verkehr eröffnet ist und Orte der allgemeinen Kommunikation entstehen. Wenn heute die Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze zunehmend durch weitere Foren wie Einkaufszentren, Ladenpassagen oder sonstige Begegnungsstätten ergänzt wird, kann die Versammlungsfreiheit für die Verkehrsflächen solcher Einrichtungen nicht ausgenommen werden, soweit eine unmittelbare Grundrechtsbindung besteht oder Private im Wege der mittelbaren Drittwirkung in Anspruch genommen werden können. Dies gilt unabhängig davon, ob die Flächen sich in eigenen Anlagen befinden oder in Verbindung mit Infrastruktureinrichtungen stehen, überdacht oder im Freien angesiedelt sind. Grundrechtlich ist auch unerheblich, ob ein solcher Kommunikationsraum mit den Mitteln des öffentlichen Straßen- und Wegerechts oder des Zivilrechts geschaffen wird. Ein Verbot von Versammlungen kann auch nicht als Minus zu der Nichtöffnung des Geländes und damit als bloße Versagung einer freiwilligen Leistung angesehen werden. Vielmehr besteht zwischen der Eröffnung eines Verkehrs zur öffentlichen Kommunikation und der Versammlungsfreiheit ein unaufhebbarer Zusammenhang: Dort wo öffentliche Kommunikationsräume eröffnet werden, kann der unmittelbar grundrechtsverpflichtete Staat nicht unter Rückgriff auf frei gesetzte Zweckbestimmungen oder Widmungsentscheidungen den Gebrauch der Kommunikationsfreiheiten aus den zulässigen Nutzungen ausnehmen: Er würde sich damit in Widerspruch zu der eigenen Öffnungsentscheidung setzen.“ (Rn. 68)

Anmerkung: Hier erfolgt die entscheidende Erweiterung. Interessant sind die (von mir) hervorgehobenen Passagen, die für die Prüfung zwei Fallgruppen vorzeichnen: Fälle unmittelbarer Grundrechtsgeltung einer- und solche mittelbarer Wirkung andererseits.
Anmerkung: Entsprechend ist (bei der hier vorliegenden unmittelbaren Grundrechtsbindung) zweistufig zu prüfen:

  1. Eröffnung allgemeinen öffentlichen Verkehrs, Schaffung eines „öffentlichen Kommunikationsraumes“
  2. Unmittelbare Grundrechtsbindung

Anmerkung: Ob freilich daneben auch „Ansprüche“ auf Zulassung aus mittelbarer Grundrechtsbindung (dann durch die entsprechende Auslegung der zivilrechtlichen Normen) folgen, ist nicht eindeutig geklärt. Einerseits impliziert das der obige Abschnitt, der beide Fälle (unmittelbare und mittelbare Grundrechtsgeltung) erwähnt. Andererseits ist das zur Konkretisierung herangezogene amerikanische Konzept des public forum (dazu sogleich) nur auf Fälle beschränkt, die in Deutschland der unmittelbare Grundrechtsbindung unterfielen.
Sodann konkretisiert das BVerfG, wie weit das Konzept des „öffentlichen Kommunikationsraums geht“.

„Orte allgemeinen kommunikativen Verkehrs, die neben dem öffentlichen Straßenraum für die Durchführung von Versammlungen in Anspruch genommen werden können, sind zunächst nur solche, die der Öffentlichkeit allgemein geöffnet und zugänglich sind. Ausgeschlossen sind demgegenüber zum einen Orte, zu denen der Zugang individuell kontrolliert und nur für einzelne, begrenzte Zwecke gestattet wird. Wenn eine individuelle Eingangskontrolle wie an der Sicherheitsschleuse zum Abflugbereich für eine Einrichtung sicherstellt, dass nur bestimmte Personen – die Flugpassagiere, um ihre Reise anzutreten – Zutritt haben, ist dort kein allgemeiner Verkehr eröffnet. Die Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit kann an solchen Orten nicht beansprucht werden. „(Rn. 69)

„Zum anderen beantwortet sich die Frage, ob ein solcher außerhalb öffentlicher Straßen, Wege und Plätze liegender Ort als ein öffentlicher Kommunikationsraum zu beurteilen ist, nach dem Leitbild des öffentlichen Forums (vgl. zu ähnlichen Kriterien: Supreme Court of Canada, Committee for the Commonwealth of Canada v. Canada, <1991> 1 S. C. R. 139; Supreme Court of the United States, International Society for Krishna Consciousness <ISKCON> v. Lee, 505 U.S. 672 <1992>). Dieses ist dadurch charakterisiert, dass auf ihm eine Vielzahl von verschiedenen Tätigkeiten und Anliegen verfolgt werden kann und hierdurch ein vielseitiges und offenes Kommunikationsgeflecht entsteht. Abzugrenzen ist dies von Stätten, die der Allgemeinheit ihren äußeren Umständen nach nur zu ganz bestimmten Zwecken zur Verfügung stehen und entsprechend ausgestaltet sind. Wenn Orte in tatsächlicher Hinsicht ausschließlich oder ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion dienen, kann in ihnen – außerhalb privater Nutzungsrechte – die Durchführung von Versammlungen nach Art. 8 Abs. 1 GG nicht begehrt werden. Anders ist dies indes dort, wo die Verbindung von Ladengeschäften, Dienstleistungsanbietern, Restaurationsbetrieben und Erholungsflächen einen Raum des Flanierens schafft und so Orte des Verweilens und der Begegnung entstehen. Werden Räume in dieser Weise für ein Nebeneinander verschiedener, auch kommunikativer Nutzungen geöffnet und zum öffentlichen Forum, kann aus ihnen gemäß Art. 8 Abs. 1 GG auch die politische Auseinandersetzung in Form von kollektiven Meinungskundgaben durch Versammlungen nicht herausgehalten werden. Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistet den Bürgern für die Verkehrsflächen solcher Orte das Recht, das Publikum mit politischen Auseinandersetzungen, gesellschaftlichen Konflikten oder sonstigen Themen zu konfrontieren. Solche Möglichkeiten, Aufmerksamkeit zu erzielen, sind als Grundlage der demokratischen Willensbildung mit der Versammlungsfreiheit gewollt und bilden ein konstituierendes Element der demokratischen Staatsordnung.“ (Rn. 70)

Anmerkung: Letztere Ausführungen zum „öffentlichen Forum“ sind hochinteressant, weil sie eine funktionale Betrachtung der Grundrechte darstellen. Allerdings ist public forum auch in den USA immer eine Frage der Nutzung staatlicher Einrichtungen.
bb) Abweichende Meinung des Richters Schluckebier
S. dazu die Zusammenfassung aus der Pressemitteilung:

„Die Senatsmehrheit erweitert den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit und damit das Zutrittsrecht für Versammlungen auf sogenannte „öffentliche (gemeint: öffentlich zugängliche) Foren“. […]Schon aufgrund dieser Definition wären die Abfertigungshallen eines Großflughafens vom Schutzbereich auszunehmen gewesen, weil sie ganz überwiegend nur einer bestimmten Funktion dienen, nämlich der Abfertigung von Flugreisenden. […]Der Senat führt für die Ausweitung des Schutzbereichs im Kern nur die Erwägung an, es werde „heute die Kommunikationsfunktion der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze“ zunehmend durch öffentliche Foren im Sinne der Definition der Senatsmehrheit „ergänzt“. Derzeit rechtfertigen die tatsächlichen Gegebenheiten indessen diese Wertung nicht. Seit langem sind in große Bahnhöfe oder Flughäfen Ladenpassagen und Gastronomiebetriebe eingegliedert, ohne dass sie bislang als eine beachtliche „Konkurrenz“ zum öffentlichen Straßenraum als Versammlungsort angesehen worden wären oder gar zu einer Entwertung des öffentlichen Straßenraums als Versammlungsort geführt hätten.“

b) Subsumtion
Somit ist vorliegend zu prüfen, ob 1. die Fraport AG unmittelbar grundrechtsgebunden ist und ob 2. das Terminalgebäude für den allgemeinen öffentlichen Verkehr geöffnet ist.
aa) Unmittelbare Grundrechtsbindung der Fraport AG
(1) Die Senatsmehrheit
S. dazu die Zusammenfassung aus der Pressemitteilung:

Die Fraport AG ist gegenüber der Beschwerdeführerin unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Die Nutzung zivilrechtlicher Formen enthebt die staatliche Gewalt nicht von ihrer Bindung an die Grundrechte gemäß Art. 1 Abs. 3 GG. Von der öffentlichen Hand beherrschte gemischtwirtschaftliche Unternehmen unterliegen ebenso wie im Alleineigentum des Staates stehende öffentliche Unternehmen, die in den Formen des Privatrechts organisiert sind, einer unmittelbaren Grundrechtsbindung. Gemäß Art. 1 Abs. 3 GG binden die Grundrechte Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht. Sie gelten nicht nur für bestimmte Bereiche, Funktionen oder Handlungsformen staatlicher Aufgabenwahrnehmung, sondern binden die staatliche Gewalt umfassend und insgesamt. Dabei liegt Art. 1 Abs. 3 GG eine elementare Unterscheidung zugrunde: Während der Bürger prinzipiell frei ist, ist der Staat prinzipiell gebunden. Dementsprechend ist der Bürger seinerseits durch die Grundrechte nicht unmittelbar gebunden, sondern findet durch sie gegenüber dem Staat Anerkennung als freie Person, die in der Entfaltung ihrer Individualität selbst verantwortlich ist. Seine Inpflichtnahme durch die Rechtsordnung ist von vornherein relativ und prinzipiell begrenzt; der Staat schafft hierbei auch einen Ausgleich zwischen den verschiedenen Grundrechtsträgern und bringt damit zwischen diesen die Grundrechte mittelbar zur Geltung. Demgegenüber handelt der Staat in treuhänderischer Aufgabenwahrnehmung für die Bürger und ist ihnen rechenschaftspflichtig. Seine Aktivitäten verstehen sich nicht als Ausdruck freier subjektiver Überzeugungen in Verwirklichung persönlicher Individualität, sondern bleiben in distanziertem Respekt vor den verschiedenen Überzeugungen der Staatsbürger und werden dementsprechend von der Verfassung umfassend und unmittelbar an die Grundrechte gebunden. Dies gilt auch, wenn er für seine Aufgabenwahrnehmung auf das Zivilrecht zurückgreift. [dazu im Urteil Rn. 48]
Die unmittelbare Grundrechtsbindung trifft nicht nur öffentliche Unternehmen, die vollständig im Eigentum der öffentlichen Hand stehen, sondern auch gemischtwirtschaftliche Unternehmen, wenn diese von der öffentlichen Hand beherrscht werden. Dies ist in der Regel der Fall, wenn mehr als die Hälfte der Anteile im Eigentum der öffentlichen Hand stehen. Die Annahme einer unmittelbaren Grundrechtsbindung nicht nur der Anteilseigner, sondern auch des betreffenden Unternehmens selbst entspricht seinem Charakter als verselbständigter Handlungseinheit und stellt eine effektive Grundrechtsbindung unabhängig davon sicher, ob, wieweit und in welcher Form der oder die Eigentümer gesellschaftsrechtlich auf die Leitung der Geschäfte Einfluss nehmen können und wie bei Unternehmen mit verschiedenen öffentlichen Anteilseignern eine Koordination der Einflussrechte verschiedener öffentlicher Eigentümer zu gewährleisten ist. Die Rechte der privaten Anteilseigner erfahren hierdurch keine ungerechtfertigte Einbuße: Ob diese sich an einem öffentlich beherrschten Unternehmen beteiligen oder nicht, liegt in ihrer freien Entscheidung, und auch wenn sich die Mehrheitsverhältnisse erst nachträglich ändern, steht es ihnen wie bei der Änderung von Mehrheitsverhältnissen sonst frei, hierauf zu reagieren. Ohnehin unberührt bleibt ihre Rechtsstellung als Grundrechtsträger insbesondere des Eigentumsgrundrechts unmittelbar gegenüber den öffentlichen Anteilseignern oder sonst gegenüber der öffentlichen Gewalt. [Dazu Rn. 49ff. des Urteils].

(2) Abweichende Meinung des Richters Schluckebier
S. dazu die Zusammenfassung aus der Pressemitteilung:

Die unmittelbare Grundrechtsbindung der Fraport AG als einer sogenannten gemischtwirtschaftlichen Aktiengesellschaft aufgrund einer Beherrschung durch verschiedene Träger staatlicher Gewalt, die je für sich – neben privaten Anteilseignern – nur Minderheitsgesellschafter sind, lässt sich nur dann begründen, wenn die öffentlichen Anteilseigentümer ihre addierten Anteile am Grundkapital einer rechtlich verbindlichen Koordination ihrer Einflusspotentiale unterworfen haben oder sonst ein Interessengleichlauf sichergestellt ist. Diese Voraussetzung für die Annahme einer Beherrschung wird hier mit dem Konsortialvertrag zwischen der Bundesrepublik, dem Land und einer Beteiligungsgesellschaft der Stadt erfüllt sein. Der Senat sieht indessen vom Erfordernis einer Koordinierung der Einflusspotentiale ab, die im Gesellschaftsrecht für die Annahme einer Beherrschung anerkannt ist, obwohl die „öffentlichen Anteilseigentümer“ – je nach politischer Mehrheit – hinsichtlich des Flughafens divergierende, möglicherweise sogar gegenläufige Interessen verfolgen können. Weiter erzeugt die Senatsmehrheit mit ihrer Annahme, gesellschaftsrechtliche Einwirkungsbefugnisse allein seien auch bei einer summierten Anteilsmehrheit von mehr als 50% nicht geeignet, die Grundrechtsbindung solcher Gesellschaften zu ersetzen, einen Widerspruch: Bestünden tatsächlich Einwirkungsdefizite, dürfte gerade deshalb die Aktiengesellschaft selbst nicht der vollziehenden Gewalt (Art. 1 Abs. 3 GG) zugeordnet werden. Zudem ist die vollziehende Gewalt als ausgeübte Staatsgewalt an die Legitimation durch das Volk gekoppelt (Art. 20 Abs. 2 GG), was bei unzureichenden Einwirkungsmöglichkeiten der staatlichen Träger nicht genügend gewährleistet wäre.

b) Eröffnung des Terminals für den öffentlichen Verkehrs

„Der Frankfurter Flughafen ist in wesentlichen Bereichen als Ort allgemeinen kommunikativen Verkehrs ausgestaltet. Zwar gilt dies nicht für den gesamten Flughafen. So ist eine Berufung auf die Versammlungsfreiheit für die Sicherheitsbereiche, die nicht allgemein zugänglich sind, ebenso ausgeschlossen wie für solche Bereiche, die nur bestimmten Funktionen (zum Beispiel der Gepäckausgabe) dienen. Jedoch umfasst der Flughafen auch große Bereiche, die als Orte des Flanierens und des Gesprächs, als Wege zum Einkaufen und zu Gastronomiebetrieben ausgestaltet sind und hierfür einen allgemeinen Verkehr eröffnen. Unter der Rubrik „Einkaufen und Erleben“ wirbt die Beklagte, die sich als „City in the City“ versteht, im Internet: „Airport Shopping für alle!“, „Auf 4.000 Quadratmetern zeigt sich der neue Marktplatz in neuem Gewand und freut sich auf Ihren Besuch!“. Hier sind ersichtlich Orte als allgemein zugängliche öffentliche Foren ausgestaltet, deren Verkehrsflächen Versammlungen damit grundsätzlich offenstehen.“ (Rn. 72)

d) Ergebnis
Schutzbereich (+)
II. Eingriff
Die angegriffenen Entscheidungen greifen in die Versammlungsfreiheit ein. Grundsätzlich finden als Rechtsgrundlagen für Eingriffe durch die Versammlungsbehörden und die Vollzugspolizei auch im Frankfurter Flughafen die Vorschriften des Versammlungsgesetzes Anwendung. Daneben können Eingriffe durch die Flughafenbetreiberin aber auch auf das privatrechtliche Hausrecht gemäß § 903 Satz 1, § 1004 BGB als ein die Versammlungsfreiheit beschränkendes Gesetz im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG gestützt werden. Versammlungen an Orten allgemeinen kommunikativen Verkehrs sind Versammlungen unter freiem Himmel im Sinne des Art. 8 Abs. 2 GG. Dies gilt unabhängig davon, ob die der Allgemeinheit geöffneten Orte als solche in der freien Natur oder in geschlossenen Gebäuden liegen. Maßgeblich ist, dass Versammlungen an solchen Orten ihrerseits in einem öffentlichen Raum, das heißt inmitten eines allgemeinen Publikumsverkehrs stattfinden und von diesem nicht räumlich getrennt sind.
III. Rechfertigung
1. Schranke
Ist hier die Schranke des Art. 8 Abs. 2 anwendbar? Ja, weil Versammlung unter freiem Himmel (Rn. 75), da keine Zugangskontrolle, sondern im allgemeinen Publikumsverkehr (Rn. 76). Schranke sind hier §§ 903, 1004, 823 BGB (Rn. 79). Diese sind verfassungsgemäß und können neben dem VersG angewandt werden und stellen ebenfalls eine Ausgestaltung des VersG dar:

[Die Existenz des noch weitergeltenden Bundes-VersG] lässt unberührt, dass die öffentliche Hand, wenn sie in den Formen des Privatrechts handelt, Beschränkungen der Versammlungsfreiheit zusätzlich auf die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches, hier § 903 Satz 1, § 1004 BGB, stützen kann. Auch diese Vorschriften füllen in diesem Fall Art. 8 Abs. 2 GG aus. Dem steht nicht entgegen, dass es sich insoweit nicht um versammlungsbezogene Vorschriften handelt und damit deren Reichweite für Versammlungen durch den Gesetzgeber inhaltlich nicht näher präzisiert ist. Da die öffentliche Hand hier wie jeder Private auf die allgemeinen Vorschriften des Zivilrechts zurückgreift, ihr also keine spezifisch hoheitlichen Befugnisse eingeräumt werden und sie ihre Entscheidungen grundsätzlich auch nicht einseitig durchsetzen kann, sind die sonst an Eingriffsgesetze zu stellenden Anforderungen zurückgenommen. Auch das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG kann gegenüber solchen unspezifischen Bestimmungen eine Warnfunktion nicht erfüllen und findet keine Anwendung. Grundrechtseingriffe in Art. 8 Abs. 1 GG, die sich allein auf die allgemeinen Befugnisse des Privatrechts stützen, sind damit nicht schon deshalb verfassungswidrig, weil es an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage fehlt. Dies ist die Konsequenz dessen, dass der Staat überhaupt in den Formen des Privatrechts handeln darf. (Rn. 82)

Anmerkung: Als Grundrechtsgebundenes öffentliches Unternehmen kann sich die Fraport AG nicht auf eigene Grundrechte berufen, Rn. 46. Wäre Art. 8 Abs. 2 GG nicht anwendbar gewesen, hätte man also Art. 14 GG nicht als kollidierendes Verfassungsrecht zur Beschränkung heranziehen können. Jedoch hätte man für Beschränkungen, die der Sicherheit dienen, auf die Grundrechte der Fluggäste verweisen können. Ob dagegen die Funktionsfähigkeit des Flugverkehrs als solche ein Gut von Verfassungsrang ist, kann man dagegen bezweifeln.
2. Schranken-Schranke
a) Die Senatsmehrheit

S. dazu die Zusammenfassung aus der Pressemitteilung:

„Der Eingriff ist nicht gerechtfertigt, weil das von den Zivilgerichten bestätigte Verbot unverhältnismäßig ist. Grundsätzlich können die zivilrechtlichen Befugnisse nicht so ausgelegt werden, dass sie über die den Versammlungsbehörden verfassungsrechtlich gesetzten Grenzen hinausreichen. Danach kommt die Untersagung einer Versammlung nur dann in Betracht, wenn eine unmittelbare, aus erkennbaren Umständen herleitbare Gefahr für mit der Versammlungsfreiheit gleichwertige, elementare Rechtsgüter vorliegt. Dies hindert indes nicht, dass dem besonderen Gefahrenpotential von Versammlungen in einem Flughafen in spezifischer Weise begegnet und die Rechte anderer Grundrechtsträger berücksichtigt werden können. Hierbei rechtfertigt die besondere Störanfälligkeit eines Flughafens in seiner primären Funktion als Stätte zur Abwicklung des Luftverkehrs auch Einschränkungen, die nach Maßgabe der Verhältnismäßigkeit im öffentlichen Straßenraum nicht hingenommen werden müssen. Auch kann die Flughafenbetreiberin nach Maßgabe der verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Wahrnehmung des Versammlungsrechts im Flughafen transparente Regeln schaffen, die an die räumlichen Gegebenheiten und insbesondere an die spezifischen Funktionsbedingungen wie Gefahrenlagen angepasst sind. Solche Regeln lassen die hoheitlichen Befugnisse der Versammlungsbehörden und der Einsatzkräfte der Vollzugspolizei vor Ort unberührt.
Das vorliegende Verbot untersagt der Beschwerdeführerin jedoch ohne konkrete Gefahrenprognose auf unbegrenzte Zeit die Durchführung jeglicher Versammlungen in allen Bereichen des Flughafens, sofern diese nicht vorher nach Maßgabe einer grundsätzlich freien Entscheidung von der Fraport AG erlaubt werden. Dies ist mit der Versammlungsfreiheit nicht vereinbar.“

b) Abweichende Meinung des Richters Schluckebier
S. dazu die Zusammenfassung aus der Pressemitteilung:

„Bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu Art. 8 GG erkennt der Senat zwar die besondere Sensibilität des von ihm eröffneten Versammlungsraums. Die von ihm hieraus gezogenen Schlüsse gehen jedoch nicht weit genug. Eine bloß geringfügige Beeinträchtigung kann in den Abfertigungshallen eines Großflughafens schnell in eine erhebliche, weitgreifende Betriebsstörung umschlagen, die dann zumal beim Erforderlichwerden der Schließung bestimmter Bereiche wegen der dichten Vernetzung des Luftverkehrs auf viele andere Flughäfen und deren Passagiere überwirken kann. [wird ausgeführt]“

B. Verletzung von Art. 5 Abs. 1 GG
Dazu noch die folgende Ergänzung:
I. Schutzbereich

“ Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG schützt das Äußern einer Meinung nicht nur hinsichtlich ihres Inhalts, sondern auch hinsichtlich der Form ihrer Verbreitung (vgl. BVerfGE 54, 129 <138 f.>; 60, 234 <241>; 76, 171 <192>). Hierzu gehört namentlich das Verteilen von Flugblättern, die Meinungsäußerungen enthalten. Geschützt ist darüber hinaus auch die Wahl des Ortes und der Zeit einer Äußerung. Der sich Äußernde hat nicht nur das Recht, überhaupt seine Meinung kundzutun, sondern er darf hierfür auch die Umstände wählen, von denen er sich die größte Verbreitung oder die stärkste Wirkung seiner Meinungskundgabe verspricht (vgl. BVerfGE 93, 266 <289>).
Allerdings verschafft auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG dem Einzelnen keinen Anspruch auf Zutritt zu ihm sonst nicht zugänglichen Orten. Die Meinungsäußerungsfreiheit ist dem Bürger nur dort gewährleistet, wo er tatsächlich Zugang findet. Anders als im Fall des Art. 8 Abs. 1 GG ist dabei die Meinungskundgabe aber nicht schon ihrem Schutzbereich nach auf öffentliche, der Kommunikation dienende Foren begrenzt. Denn im Gegensatz zur kollektiv ausgeübten Versammlungsfreiheit impliziert die Ausübung der Meinungsfreiheit als Recht des Einzelnen in der Regel keinen besonderen Raumbedarf und eröffnet auch nicht einen eigenen Verkehr, der typischerweise mit Belästigungen verbunden ist. Vielmehr haben die Meinungsäußerungsfreiheit und das aus ihr folgende Recht der Verbreitung von Meinungen keinen spezifischen Raumbezug. Als Individualrecht steht sie dem Bürger vom Grundsatz her überall dort zu, wo er sich jeweils befindet.“ (Rn. 97f.)

II. Eingriff
(+)
III. Rechtfertigung
1. Schranke
Art. 5 Abs. 2 GG – „allgemeine Gesetze“ Sonderrechts- oder Abwägungslehre? h.M.: beides. §§ 903, 1004 BGB? (+)
2. Schranken-Schranke

„Nach diesen Maßstäben ist die Beklagte nicht generell daran gehindert, zur Gewährleistung der Funktionsfähigkeit des Flughafenbetriebs in bestimmten Bereichen wie beispielsweise auf der Luftseite hinter den Sicherheitskontrollen oder im Bereich von Rollbändern das Verteilen von Flugblättern erlaubnispflichtig zu machen oder gegebenenfalls auch ganz zu untersagen. Demgegenüber ist ein Verbot von Meinungskundgaben überhaupt oder auch eine umfassende Erlaubnispflicht, die das bloße Verteilen von Flugblättern einschließt, jedenfalls in den Bereichen, die als Räume öffentlicher Kommunikation ausgestaltet sind, unverhältnismäßig. [.. wie bei Fußgängerzonen…]“ (Rn. 106)

C. Ergebnis
Die Beschwerdeführerin ist in ihren Grundrechten aus Art. 5 und 8 GG verletzt. Die Verfassungsbeschwerde ist begründet.

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Samuel Ju

BVerfG: Schweigende Zusammenkunft einer rechten Gruppe = Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG (+)

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In einem Beschluss vom 10.12.2010 (1 BvR 1402/06) hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die in Art. 8 Abs. 1 GG verankerte Versammlungsfreiheit auch die non-verbale Meinungsäußerung schützt.
Sachverhalt
In dem zugrunde liegenden Fall hatte sich eine Gruppe aus der rechten Szene schweigend entlang einer angemeldeten Demonstration unter freiem Himmel mit dem Motto „Keine schweigenden Provinzen – Linke Freiräume schaffen“ postiert. Über Plakate, Flugblätter oder sonstige Hilfsmittel der Kommunikation verfügte sie nicht. Der Gruppe ging es darum gegangen, gegenüber den Teilnehmern der linken Demonstration „Gesicht zu zeigen“. Nachdem der Einsatzleiter der Polizeikräfte dreimal einen Platzverweis gegen die Gruppe ausgesprochen hatte, verließ diese den Ort. Das Amtsgericht verurteilte den Beschwerdeführer, ein Mitglied der Gruppe, nachträglich wegen fahrlässiger Teilnahme an einer unerlaubten Ansammlung gemäß § 113 des Ordnungswidrigkeitengesetzes (OWiG) in Verbindung mit § 16 Abs. 1 Satz 1 des Brandenburgischen Polizeigesetzes (BbgPolG) zu einer Geldbuße. Das Amtsgericht qualifizierte die Zusammenkunft der Gruppe also als eine Ansammlung nach § 113 Abs. 1 OWiG und sah sie mithin nicht vom Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG umfasst. Die Zusammenkunft habe nicht der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gedient, sondern nur den Zweck verfolgt, die Teilnehmer der linken Demonstration durch bloße Anwesenheit zu provozieren, so das Amtsgericht. Die gegen das Urteil des Amtsgerichts erhobene Rechtsbeschwerde vor dem Oberlandesgericht blieb ohne Erfolg. Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG.
BVerfG: Die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG schützt auch die non-verbale Meinungsäußerung
Das BVerfG hat in seinem Beschluss – entgegen der Auffassung des Amtsgerichts – die Zusammenkunft der Gruppe als eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG qualifiziert.
 

Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (vgl. BVerfGE 104, 92 <104>; BVerfGK 11, 102 <108>). Die Versammlungsfreiheit schützt Versammlungen und Aufzüge – im Unterschied zu bloßen Ansammlungen oder Volksbelustigungen – als Ausdruck gemeinschaftlicher, auf Kommunikation angelegter Entfaltung. Dieser Schutz ist nicht auf Veranstaltungen beschränkt, auf denen argumentiert und gestritten wird, sondern umfasst vielfältige Formen gemeinsamen Verhaltens bis hin zu nicht verbalen Ausdrucksformen. Daher gehören auch solche Zusammenkünfte dazu, bei denen die Versammlungsfreiheit zum Zwecke plakativer oder aufsehenerregender Meinungskundgabe in Anspruch genommen wird (vgl. BVerfGE 69, 315 <342 f.>; 87, 399 <406>). Bei einer Versammlung geht es darum, dass die Teilnehmer nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und des Umgangs miteinander oder die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen (vgl. BVerfGE 69, 315 <345>).
Eine Versammlung verliert den Schutz des Art. 8 GG grundsätzlich nur bei kollektiver Unfriedlichkeit, mithin wenn sie im Ganzen einen unfriedlichen Verlauf nimmt oder der Veranstalter und sein Anhang einen solchen Verlauf anstreben oder zumindest billigen (vgl. BVerfGE 69, 315 <361>). Der Schutz des Art. 8 GG besteht unabhängig davon, ob eine Versammlung anmeldepflichtig und dementsprechend angemeldet ist (vgl. BVerfGE 69, 315 <351>; BVerfGK 4, 154 <158>; 11, 102 <108>).
Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass die Zusammenkunft inhaltlich auf das Versammlungsmotto der angemeldeten Demonstration bezogen war. Der Beschwerdeführer und die anderen Mitglieder der Gruppe wollten nach den tatsächlichen Feststellungen des Amtsgerichts mit der Zusammenkunft „Gesicht zeigen“ und sich gegen die Aussage des von der angemeldeten Demonstration ausgerufenen Mottos stellen. Die Anwesenheit der von auswärts angereisten Gruppe zu diesem Zeitpunkt an diesem Ort war erkennbar geprägt von dem Willen der Auseinandersetzung mit dem politischen Gegner. Dies ergibt sich daraus, dass sich die Gruppe, die aufgrund der kurz geschorenen Haare und der szenetypischen Aufmachung vom objektiven Empfängerhorizont aus betrachtet als dem rechtsradikalen Spektrum angehörend identifizierbar war und als solche von den Polizeikräften auch identifiziert wurde, in zeitlicher und örtlicher Nähe zu der ausdrücklich linksgerichteten – der zweite Teil des Mottos lautete: „Linke Freiräume schaffen“ – Versammlung postierte, nämlich an einer Straße entlang der Demonstrationsroute außerhalb des Stadtkerns der Kleinstadt F., kurz bevor sich die angemeldete Demonstration in Bewegung setzte.
Die Versagung der Versammlungseigenschaft kann das Amtsgericht verfassungsrechtlich tragfähig nicht darauf stützen, dass nach dem Willen der Gruppe weder mit den Teilnehmern der angemeldeten Demonstration noch mit der Öffentlichkeit eine verbale Kommunikation stattfinden sollte. Ein kollektiver Beitrag zur öffentlichen Meinungsbildung kann auch non-verbal, durch schlüssiges Verhalten wie beispielsweise durch einen Schweigemarsch, geäußert werden. Laut Sachverhalt wollte die Gruppe mit ihrer Zusammenkunft ein Gegenbild zu der von der angemeldeten Demonstration propagierten Lebenswirklichkeit entwerfen. Überdies lautete der erste Teil des Mottos der angemeldeten Demonstration „Keine schweigenden Provinzen“. Angesichts dieser Umstände hätte das Amtsgericht sich damit auseinandersetzen müssen, dass der physischen Präsenz in einer die gegenteilige politische Ausrichtung zu erkennen gebenden Aufmachung gepaart mit dem Schweigen der Gruppe hier naheliegenderweise eine eigenständige Aussage zukommen kann. Sofern sich der von der Gruppe geleistete Beitrag zu der öffentlichen Meinungsbildung darin erschöpfte, Ablehnung gegenüber dem von der angemeldeten Demonstration proklamierten Versammlungsmotto zu bekunden, wäre dies unschädlich, da es auf die Wertigkeit der geäußerten Meinung nicht ankommt.
Verfassungsrechtlich tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass die – folglich auf der Grundlage der Feststellungen des Amtsgerichts als Gegendemonstration einzustufende – Zusammenkunft des Schutzes des Art. 8 GG wieder verlustig gegangen ist, sind der Entscheidung des Amtsgerichts nicht zu entnehmen. Insbesondere lässt eine eventuell notwendige, aber unterbliebene Anmeldung nicht den Grundrechtsschutz der Zusammenkunft entfallen. Feststellungen zu einer kollektiven Unfriedlichkeit der Zusammenkunft hat das Amtsgericht nicht getroffen.

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Samuel Ju

BVerfG-Entscheidung zu Art. 8 GG: Polizeiliche Durchsuchung sämtlicher Versammlungsteilnehmer aufgrund mangelhafter Gefahrenprognose verfassungswidrig

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In einem Beschluss vom 12.5.2010 (BVerfG Beschluss 1 BvR 2636/04) zur Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass die Polizei Teilnehmer einer Demonstration nur dann durchsuchen darf, wenn konkrete Anhaltspunkte für eine Gefahr bestehen. Bloße Verdachtsmomente reichten nicht aus.
Sachverhalt
Der Beschwerdeführer war Veranstalter einer Versammlung am 2. März 2002, die sich gegen eine Ausstellung über Verbrechen der Wehrmacht richtete. Mit seiner Verfassungsbeschwerde hatte er sich gegen verwaltungsgerichtliche Entscheidungen gewendet, die eine versammlungsrechtliche Auflage gemäß § 15 Abs. 1 VersG zum Gegenstand hatten, aufgrund derer die Teilnehmer der Versammlung vor Beginn der Veranstaltung polizeilich durchsucht werden.
Grund für diese Auflage waren Erfahrungen aus früheren Demonstrationen, bei denen es zu Zusammenstößen zwischen rechten und linken Demonstranten gekommen war. Für seine Gefahrenprognose gemäß § 15 Abs. 1 VersG hatte sich das Verwaltungsgericht auf den Umstand gestützt, dass zwei Teilnehmer der Anti-Wehrmachtsausstellungs-Versammlung am 2. Februar 2002 Steinwürfe oder sonstige Wurfgeschosse befürchtet hätten. Außerdem bezog das Verwaltungsgericht den Umstand mit ein, dass es laut der eidesstattlichen Versicherung eines Teilnehmers der Versammlung am 1. September 2001 in Leipzig tatsächlich zu Gewalttätigkeiten durch Gegendemonstranten gekommen sei. Ebenso wie die beiden Teilnehmer der Anti-Wehrmachtsausstellungs-Versammlung am 2. Februar 2002 die Bereitschaft zu gewalttätigem (Angriffs- oder Abwehr-) Verhalten aus den Reihen der Gegenversammlung für möglich gehalten hätten, habe das Polizeipräsidium Bielefeld Vergleichbares bei der geplanten Versammlung vier Wochen später befürchten müssen, und zwar bei den Teilnehmern der vom Beschwerdeführer angemeldeten Versammlung genauso wie bei den Gegendemonstranten, zumal zu beiden Versammlungen am 2. März 2002 jeweils zahlreiche, in der Menge schwer zu kontrollierende Teilnehmer erwartet worden seien (der Beschwerdeführer sei bei der Anmeldung seiner Versammlung von 1.000 bis 2.000 Teilnehmern ausgegangen). Unter diesen Umständen hätten objektive Anhaltspunkte für das Auffinden sicherstellbarer Gegenstände bestanden, welche das Polizeipräsidium Bielefeld dazu berechtigt hätten, pauschal im Wege einer Auflage die polizeiliche Durchsuchung aller Versammlungsteilnehmer vor dem Veranstaltungsbeginn anzuordnen. Eines konkreten Verdachts gegen bestimmte Versammlungsteilnehmer, insbesondere gegen den Beschwerdeführer, habe es insoweit nicht bedurft.
Frage: Ist der Beschwerdeführer in seinem Grundrecht aus Art. 8 GG verletzt?
Entscheidung des BVerfG
Im Folgenden soll nur auf die Schwerpunkte der BVerfG Entscheidung im Rahmen der Begründetheit eingegangen werden.
Die angegriffenen Entscheidungen könnten den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzen.
I. Schutzbereich
Es müsste sich zunächst um eine Versammlung i.S.d. Art. 8 GG handeln. Eine Versammlung i.S.d. Art. 8 GG ist die Zusammenkunft mehrerer Personen an einem Ort zum Zwecke der Meinungsbildung und –äußerung. (h.M.) Die einzelnen Voraussetzungen hinsichtlich Mindestanzahl (hier unstreitig, da mehr als 1.000 Teilnehmer) und gemeinsamen Zweck liegen hier vor. In den Schutzbereich des Art. 8 GG fällt insbesondere auch die Anreise zum Versammlungsort.
Der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG ist eröffnet, da die Auflage, dass die Teilnehmer der Versammlung vor Beginn der Veranstaltung polizeilich durchsucht werden, den freien Zugang zu einer bevorstehenden Versammlung betrifft. Der gesamte Vorgang des Sich-Versammelns unterfällt dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG.
II. Eingriff
Ein Eingriff in den Schutzbereich liegt vor, wenn der Akt der öffentlichen Gewalt auf bestimmte (belastende) Rechtsfolgen final, unmittelbar, imperativ gerichtet ist. (klassischer Eingriffsbegriff) Die in diesem Sachverhalt erteilte Auflage wirkt hier zwar final, aber nicht unmittelbar. Jedoch ist nach dem modernen Eingriffsbegriff ein Eingriff zu bejahen. Eingriff ist danach jedes staatliche Handeln, das dem einzelnen ein Verhalten, das in den Schutzbereich eines Grundrechts fällt, ganz oder teilweise unmöglich macht, gleichgültig ob diese Wirkung final oder unbeabsichtigt, unmittelbar oder mittelbar, rechtlich oder tatsächlich (faktisch, informal), mit oder ohne Befehl und Zwang erfolgt. Allerdings muss die Wirkung von einem zurechenbaren Verhalten der öffentlichen Gewalt ausgehen.
Ein Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 GG ist nicht nur dann gegeben, wenn eine Versammlung verboten oder aufgelöst wird, sondern auch, wenn die Art und Weise ihrer Durchführung durch staatliche Maßnahmen beschränkt wird (vgl. BVerfGE 69, 315 [349]). Die Auflage, dass die Teilnehmer einer Versammlung vor Beginn der Veranstaltung polizeilich durchsucht werden, behindert den freien Zugang zu der Versammlung.
Eine polizeiliche Durchsuchung ist – zumal wenn sie pauschal jeden Versammlungsteilnehmer erfasst – geeignet, einschüchternde, diskriminierende Wirkung zu entfalten, die Teilnehmer in den Augen der Öffentlichkeit als möglicherweise gefährlich erscheinen zu lassen und damit potentielle Versammlungsteilnehmer von einer Teilnahme abzuhalten. Somit stellt die Auflage einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit gem. Art. 8 GG dar.
III. Rechtfertigung
Die Rechtfertigung des Eingriffs richtet sich danach, ob die Versammlung in geschlossenen Räumen (dann verfassungsimmanente Schranken, insbes. Grundrechte Dritte, teilweise konkretisiert durch die §§ 5-13 VersG, allerdings nur für öffentliche Versammlungen i.S.d. § 1 VersG) oder aber unter freiem Himmel stattfand. Vorliegend fand die Versammlung unter freiem Himmel statt. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit bedürfen somit gemäß Art. 8 Abs. 2 GG zu ihrer Rechtfertigung einer gesetzlichen Grundlage.
Im vorliegenden Fall wurde die Auflage auf § 15 Abs. 1 VersG gestützt. § 15 Abs. 1 VersG sieht mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Versammlungsfreiheit Einschränkungen gegenüber Versammlungen nur für den Fall vor, dass die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen. Als Grundlage der Gefahrenprognose sind konkrete und nachvollziehbare tatsächliche Anhaltspunkte erforderlich; bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen hierzu nicht aus (BVerfG vom 19. Dezember 2007 – 1 BvR 2793/ 04 und vom 7. November 2008 – 1 BvQ 43/ 08). Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplante Versammlung aufweisen (vgl. BVerfG Beschluss vom 4. September 2009 – 1 BvR 2147/ 09).
Wenn sich der Veranstalter und sein Anhang allerdings friedlich verhalten und Störungen der öffentlichen Sicherheit, insbesondere Gewalttaten, lediglich von Gegendemonstrationen ausgehen, müssen sich behördliche Maßnahmen primär gegen die störenden Gegendemonstrationen richten. Es ist Aufgabe der zum Schutz der rechtsstaatlichen Ordnung berufenen Polizei, in unparteiischer Weise auf die Verwirklichung des Versammlungsrechts hinzuwirken. Gegen die friedliche Versammlung, die den Anlass für die Gegendemonstration bildet, darf nur unter den besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes eingeschritten werden.
Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt bei der Behörde. Zwar sind die Feststellung der Tatsachen, auf die sich die Gefahrenprognose gründet, sowie die Würdigung dieser Tatsachen grundsätzlich Sache der Fachgerichte und entziehen sich einer Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts. Dieses hat allerdings zu überprüfen, ob bei der Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts der Einfluss der Versammlungsfreiheit hinreichend beachtet worden ist. Eine solche Prüfung verlangt eine intensivierte Kontrolle, ob die von den Fachgerichten getroffenen tatsächlichen Feststellungen die daraus gezogenen Schlussfolgerungen zu tragen vermögen (vgl. BVerfGE 84, 203 [210]).
Zu prüfen ist somit, ob die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Gefahrenprognose im Rahmen von § 15 Abs. 1 VersG gerecht wird.
Die von dem Verwaltungsgericht herangezogenen Umstände sind nicht geeignet, eine von der Versammlung selbst ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit nahezulegen, die den Erlass einer gegenüber der Versammlung belastenden Auflage hätte rechtfertigen können.
Zwar durfte das Verwaltungsgericht grundsätzlich den Verlauf der Anti-Wehrmachtsausstellungs-Versammlung am 2. Februar 2002 als Indiz heranziehen, da sie wegen der Zielrichtung, hier der Propagierung einer bestimmten Interpretation der jüngeren deutschen Geschichte, des Ortes und der zeitlichen Nähe Ähnlichkeiten zu der von dem Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung aufwies. Die zwei Teilnehmer dieser Versammlung haben in ihren von dem Verwaltungsgericht angeführten eidesstattlichen Versicherungen indes lediglich organisatorische Vorsichtsmaßnahmen auf Veranstalterseite gegen eventuelle Übergriffe gewaltbereiter linker Gegendemonstranten beschrieben. Diese Aussagen privater Personen zu ihrerseits lediglich verdachtsgeleiteten Handlungen stellen keine nachvollziehbaren tatsächlichen Anhaltspunkte dar, wie sie für eine Gefahrenprognose im Rahmen des § 15 Abs. 1 VersG erforderlich sind. Vor allem lässt sich dieser Aussage nicht ansatzweise entnehmen, dass sich die Teilnehmer der Versammlung bei dieser Gelegenheit nicht rechtstreu verhalten haben.
Dagegen hat das Verwaltungsgericht keine tatsächlichen Feststellungen zu der Frage getroffen, ob und inwieweit die Versammlung am 1. September 2001 in Leipzig Ähnlichkeiten zu der von dem Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung aufwies und daher im Rahmen der Gefahrenprognose als Indiz herangezogen werden durfte. Außerdem hat der Teilnehmer der Versammlung in seiner von dem Verwaltungsgericht angeführten eidesstattlichen Versicherung lediglich Übergriffe gewalttätiger linker Gegendemonstranten beschrieben. Nach seiner Darstellung haben hauptsächlich die Ordner, in einem Fall die Einsatzkräfte der Polizei, die solchermaßen provozierten Teilnehmer der Versammlung erfolgreich im Zaum gehalten. Anhaltspunkte dafür, dass die Teilnehmer der von dem Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung aus eigenem Antrieb die gewalttätige Auseinandersetzung mit den linken Gegendemonstranten gesucht hätten, ergeben sich aus dieser Aussage nicht.
Auch soweit das Verwaltungsgericht bei seiner Gefahrenprognose auf die Größe des zu erwartenden Teilnehmerkreises der von dem Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung abgestellt hat, trägt dieser Umstand die Auflage nicht. Denn allein aus der Größe einer Versammlung kann nicht auf die Gewaltbereitschaft der Teilnehmer geschlossen werden.
Insgesamt scheint die Gefahrenprognose des Verwaltungsgerichts allein auf der – nicht ausgesprochenen – Vermutung zu gründen, die Teilnehmer der vom Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung könnten durch frühere Störungen von gewalttätigen linken Gegendemonstranten gereizt nunmehr zum Präventivschlag ausholen. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen ohne hinreichende konkrete Tatsachengrundlage reichen jedoch, wie dargelegt, für die Gefahrenprognose im Rahmen des § 15 Abs. 1 VersG nicht aus. Der Umstand, dass bei der von dem Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung Störungen der öffentlichen Sicherheit durch gewaltbereite linke Gegendemonstranten zu befürchten waren, hätte den zuständigen Behörden Anlass sein müssen, zuvörderst gegen die angekündigten Gegendemonstrationen Maßnahmen zu ergreifen. Das durch gewaltbereite Gegendemonstranten drohende Gefahrenpotential ist der von dem Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung nicht zurechenbar.
Somit erfüllt die angegriffene Entscheidung die verfassungsrechtlichen Anforderungen für die Gefahrenprognose im Rahmen von § 15 Abs. 1 VersG nicht.
Als Nichtstörerin hätte die vom Beschwerdeführer veranstaltete Versammlung daher nur im Wege des polizeilichen Notstandes in Anspruch genommen werden können.
Im Hinblick auf die besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes sind der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts indessen weder die erforderlichen tatsächlichen Feststellungen noch Ansätze für deren notwendige rechtliche Würdigung zu entnehmen. Zwar dürfen die diesbezüglichen Anforderungen an Durchsuchungen, die letztlich nur der Ermöglichung einer friedlichen Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit dienen, in Situationen, die insgesamt durch drohende Gewalt geprägt sind, nicht zu hoch angesetzt werden. Jedoch bedarf es insoweit zumindest der Darlegung, dass ein Schutz vor Gefahren für die öffentliche Sicherheit primär durch Maßnahmen gegenüber den Störern ins Werk gesetzt wird und dass er auf diese Weise aber nur unzureichend gewährleistet werden kann. Hieran fehlt es indes. So fehlen insbesondere Ausführungen dazu, dass und inwieweit gegen die angekündigten Gegendemonstrationen gerichtete, behördliche Maßnahmen nicht ausgereicht haben, der gewaltbereiten Gegendemonstranten Herr zu werden und so der Gefahr einer etwaigen gewalttätigen Eskalation zu begegnen. Feststellungen hierzu hat das Verwaltungsgericht nicht getroffen. Unter dem Gesichtspunkt der Eskalation fehlt es weiterhin an konkreten und nachvollziehbaren tatsächlichen Anhaltspunkten für die Annahme, dass die Teilnehmer der von dem Beschwerdeführer veranstalteten Versammlung überhaupt unter Rückgriff auf mitgebrachte Gegenstände zur Schutz- und Trutzwehr übergehen würden.
Da mithin auch die besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes nicht erfüllt sind, durfte die vom Beschwerdeführer veranstaltete Versammlung als Nichtstörerin nicht im Wege des polizeilichen Notstandes in Anspruch genommen werden.
Mithin war der Eingriff in den Schutzbereich des Art. 8 GG hier nicht durch § 15 VersG oder durch Vorliegen der besonderen Voraussetzungen des polizeilichen Notstandes gerechtigt.
Ergebnis: Die Verfassungsbeschwerde ist somit zulässig und begründet. Die Verfassungsbeschwerde hat wegen des Verstoßes gegen Art. 8 Abs. 1 GG Erfolg.

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