Einer der examensrelevantesten Klagearten im öffentlichen Recht ist die Fortsetzungsfeststellungsklage (FFKl) gem. § 113 I 4 VwGO. Gerade in polizeirechtlichen Klausuren wird häufig die FFKl als prozessuale Einkleidung gewählt.
Grund genug für uns, sich einmal näher mit den wichtigsten Problemen und Aufbaufragen zu befassen.
- Statthaftigkeit der FFKl
Die Statthaftigkeit der FFKl richtet sich gem. § 88 VwGO nach dem Begehren des Klägers. Dieses muss im Falle der FFKl zu erkennen geben, dass der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsakts begehrt, der sich nach Klageerhebung, aber vor dem Ende der letzten mündlichen Verhandlung erledigt hat, § 113 I 4 VwGO.
Der Wortlaut des § 113 I 4 VwGO ist insoweit etwas missverständlich formuliert. Aus der Formulierung „vorher“ lassen sich noch keine Schlüsse über den entscheidenden Zeitpunkt ziehen. Jedoch hilft dabei ein Blick auf die systematischen Stellung des § 113 VwGO im 10. Abschnitt „Urteile und andere Entscheidungen“. Folglich muss sich „vorher“ auf einen Zeitpunkt vor Urteilsverkündung, aber nach Klageerhebung beziehen.
a) Exkurs: Erledigung eines VA
Die Erledigung eines Verwaltungsakts tritt entweder mit Rücknahme, Widerruf, Zeitablauf oder auf sonstige Weise – insbesondere Vollzug mit irreparablen Folgen – ein, § 42 II VwVfG.
b) Statthaftigkeit bei Anfechtungsklagen
Erhebt der Kläger zunächst Anfechtungsklage gem. § 42 I 1.Alt VwGO und erledigt sich der VA während der Verhandlung, so kann er sein Klagebegehren unproblematisch in ein Fortsetzungsfeststellungsbegehren umformulieren, da hiermit genau die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines VA begehrt wird, § 113 I 4 VwGO.
c) Statthaftigkeit bei Verpflichtungsklagen
Der Wortlaut des § 113 I 4 VwGO ist eindeutig. Im Falle einer Verpflichtungsklage gem. § 42 I 1 2.Alt VwGO kann das Klagebegehren nicht ohne weiteres auf eine FFKL gerichtet werden.
Folglich wäre für die Feststellung, ob die Ablehnung oder Unterlassung der Behörde einen VA zu erlassen, rechtswidrig gewesen ist, die Feststellungklage aus § 43 VwGO die statthafte Klageart.[1] Allerdings beschränkt sich die Feststellungsklage auf die Feststellung der Nichtigkeit von Verwaltungsakten.
Da die die Verpflichtungsklage das prozessuale Gegenstück zur Anfechtungsklage darstellt, muss sich diese derart enge Verknüpfung der beiden Klagen auch im nachträglichen Feststellungsverfahren fortsetzen, sodass für den Fall der Erledigung im Rahmen der Verpflichtungsklage die FFKl über § 113 I 4 VwGO analog dennoch Anwendung findet.[2] Vertretbar sind jedoch beide Ansätze.
- Anwendbarkeit der FFKl bei Erledigung des VA vor Klageerhebung / „Doppelte“ Analogie
Problematisch ist der Fall der Erledigung des VA vor Klageerhebung. Hier spricht erneut der Wortlaut des § 113 I 4 VwGO gegen eine Anwendung der FFKl.
Daher sei in solchen Fällen die Feststellungsklage gem. § 43 VwGO die statthafte Klageart.
Allerdings wäre es somit allein dem Zufall überlassen, die Statthaftigkeit der Klage zu bestimmen. Daher soll um die Einheitlichkeit und Effektivität des Rechtsschutzes zu wahren, weiterhin die FFKl statthaft sein. Dies allerdings in analoger Anwendung des § 113 I 4 VwGO.
Handelt es sich um ein Verpflichtungsbegehren des Klägers und erledigt sich der VA noch vor Klageerhebung, steht dies der FFKl nicht im Wege. Diese wird vielmehr „doppelt“ analog angewendet.
- Feststellungsinteresse
Besondere Voraussetzung der Fortsetzungsfeststellungsklage ist das Feststellungsinteresse des Klägers i.S.d. § 113 I 4 VwGO. Hier haben sich insbesondere drei Fallgruppen herausgebildet:
- Wiederholungsgefahr
- Diskriminierende Wirkung des VA bzw. dessen Ablehnung oder Unterlassung
- Präjudizielle Wirkung, also Vorbereitung eines Staatshaftungsanspruchs
Zu beachten ist jedoch, dass im Falle der Erledigung des VA vor Klageerhebung die Präjudizwirkung kein Feststellungsinteresse begründet. Hier muss der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit im Rahmen des Staatshaftungsprozesses vor den ordentlichen Gerichten klären lassen. Einen Anspruch auf den sachnäheren Richter besteht nicht.[3] Zudem bestand zu diesem Zeitpunkt noch kein prozessualer Aufwand, der ein Feststellungsinteresse begründen könnte.
- Besondere Sachurteilsvoraussetzungen der FFKl
Problematisch ist allerdings, ob noch weitere besondere Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sein müssen.
a) Notwendigkeit eines Vorverfahrens gem. §§ 68 ff. VwVfG
Für die Notwendigkeit eines Vorverfahrens i.S.d. §§ 68 ff. VwVfG spricht die Nähe der FFKl zur Anfechtungs- bzw. Verpflichtungsklage. Eine von vornherein unzulässige Anfechtungs-/Verpflichtungsklage soll nicht im Gewand einer FFKl wieder zulässig werden. Dies ist allerdings nur insoweit unumstritten, als dass die Erledigung nach Ablauf der Widerspruchsfrist eingetreten ist.
Anders verhält es sich im Falle der Erledigung vor oder während des Widerspruchsverfahrens.
Für das Erfordernis eines Vorverfahrens spricht zum einen der Sinn und Zweck des Vorverfahrens. Hierdurch soll der Verwaltung die Möglichkeit eingeräumt werden, Selbstkontrolle auszuüben. Unterstrichen wird dies auch von § 44 V VwVfG, der der Verwaltung die Möglichkeit eröffnet, die Rechtswidrigkeit des VA festzustellen.
Andererseits hat diese Entscheidung der Behörde keinerlei Bindungswirkung für den Staatshaftungsprozess, sodass dem Bürger somit nur bedingt geholfen wird. Zudem kann der Selbstkontrolle der Verwaltung nicht mehr Rechnung getragen werden, wenn sich der Verwaltungsakt während des Vorverfahrens erledigt, da nach Erledigung keinerlei Gestaltungsmöglichkeit für die Behörde verbleibt.
b) Klagefrist
Umstritten ist auch das Erfordernis einer Klagefrist. Einerseits könnten die §§ 74, 58 I, II VwGO analog herangezogen werden. Es wird insofern auf die Klagefrist bei fehlerhafter oder fehlender Rechtsmittelbelehrung abgestellt, da die Verwaltung nur in äußerst seltenen Fällen auf die Möglichkeit der FFKl hingewiesen hat.[4]
Andererseits solle auf das Fristerfordernis gänzlich verzichtet werden. Klagefristen dienen generell der Herstellung von Rechtssicherheit. Bei bereits erledigten Verwaltungsakten spielt dies allerdings keine Rolle mehr, da der Verwaltungsakt seine Regelungsfunktion bereits verloren hat.[5]
Zudem dient das Feststellungsinteresse schon als Filter für offensichtlich unzulässige Klagen, da bei zu langem Abwarten nur schwer ein solches Interesse an einer Feststellung nachzuweisen ist.
Fazit
Für die Examensvorbereitung ist die Auseinandersetzung mit der FFKl unersetzlich. Keine andere Verfahrensart vor den Verwaltungsgerichten bietet derart viele Probleme schon in der Zulässigkeit.
Hinsichtlich der vorprozessualen Erledigung von Verwaltungsakten lassen sich beide Ansichten vertreten, ob hier nun die FFKl oder die Feststellungsklage die statthafte Klageart ist. Bei der Bearbeitung muss allerdings darauf geachtet werden, Inkonsequenzen zu vermeiden. Entscheidet man sich für die Feststellungsklage, so werden weder Klagefrist noch Vorverfahren nicht geprüft, folgt man der analogen Anwendung von § 113 I 4 VwGO müssen diese beiden Punkte mit den entsprechenden Problemen angesprochen werden.
_____________________________________________________
[1] BVerwG 109, 203.
[2] BVerwGE 26, 161 (165 ff.)
[3] BVerwGE 81, 226 (228).
[4] VGH Mannheim, DVBl 1998, 835 (836).
[5] BVerwGE 109, 203; Besprechung durch Rozek, JuS 2000, 1162 (1164).