Schlagwortarchiv für: Bundestag

Gedächtnisprotokoll Öffentliches Recht II April 2025 NRW

Aktuelles, Examensreport, Nordrhein-Westfalen, Öffentliches Recht, Rechtsgebiete, Uncategorized, Verfassungsrecht

Wir freuen uns sehr, ein Gedächtnisprotokoll zur zweiten Klausur im Öffentlichen Recht des April-Durchgangs 2025 in Nordrhein-Westfalen veröffentlichen zu können und danken Tim Muñoz Andres erneut ganz herzlich für die Zusendung. Selbstverständlich kann juraexamen.info keine Gewähr dafür geben, dass die in Gedächtnisprotokollen wiedergegebene Aufgabenstellung auch der tatsächlichen entspricht. Dennoch sollen Euch die Protokolle als Anhaltspunkt dienen, was euch im Examen erwartet.

Sachverhalt:

Im Jahr 2021 fanden Wahlen zum Deutschen Bundestag statt. Der gewählte Bundestag setzt sich aus 660 Abgeordneten zusammen. Davon entfielen auf jeweils 180 auf die A-Fraktion, 160 auf die B-Fraktion, 130 auf die C-Fraktion, 110 auf die D-Fraktion sowie 80 auf die E-Fraktion. Der so zusammengesetzte Bundestag wählt schließlich nach dem Abschluss von erfolgreichen Koalitionsverhandlungen auf Vorschlag des Bundespräsidenten mit den Stimmen der A- und der B-Fraktion eine Bundeskanzlerin.

Noch vor der Wahl wurden in verschiedenen Medien hochsensible Informationen verbreitet, welche die Tätigkeiten deutscher Geheimdienste betreffen. Die betreffenden Informationen entstammten dabei den von Seiten der Geheimdienste für die Unterrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums des Bundestags vorgesehenen Unterlagen. Wie die streng geheimen Materialien an die Öffentlichkeit gelangen konnten, kann nicht mehr rekonstruiert werden. Die Veröffentlichung hat aber die Frage nach dem Schutz geheimer Unterlagen aufgeworfen. Im Anschluss an die
Veröffentlichung der Materialien haben auch ausländische Geheimdienste verbündeter Länder in Aussicht gestellt, eine Beschränkung der Zusammenarbeit mit den deutschen Geheimdiensten zu prüfen. Mehrere ausländische Geheimdienste erwägen dabei auch, die ihnen zur Verfügung stehenden geheimdienstlichen Informationen, aus Sorge um deren Bekanntwerden, künftig nicht mehr mit den deutschen Geheimdiensten zu teilen. Auf die Zusammenarbeit mit ausländischen Partnern und den Zugriff auf deren geheimdienstliche Informationen sind die deutschen Geheimdienste aber ihrerseits zur Durchführung ihrer Aufgaben sowie zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung angewiesen.

In Reaktion auf den geheimdienstlichen Skandal planen die Fraktionen der Regierungskoalition Änderungen des Gesetzes über das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGrG).
Das Parlamentarische Kontrollgremium ist dabei ein aus Mitgliedern des Bundestags bestehendes Gremium, dessen Aufgabe nach § 1 Abs. 1 PKGrG die Kontrolle der deutschen Geheimdienste, namentlich des Bundesamtes für Verfassungsschutz, des Militärischen Geheimdienstes und des Bundesnachrichtendienstes ist. Die Mitglieder des Kontrollgremiums werden zu Beginn jeder Wahlperiode vom Bundestag aus seiner Mitte gewählt (§ 2 PKGrG). Das Kontrollgremium tritt nach § 3 Abs. 1 S. 1 PKGrG mindestens vierteljährlich zusammen. Es wählt nach § 3 Abs. 1 S. 2 PKGrG einen Vorsitzenden und gibt sich nach § 3 Abs. 1 S. 2 PKGrG eine Geschäftsordnung. Die Arbeit im Parlamentarischen Kontrollgremium wird in § 3 Abs. 2 und 3 PKGrG näher beschrieben. Die Bundesregierung ist nach § 4 PKGrG zur Unterrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums verpflichtet. Der Umfang der Unterrichtungspflicht erstreckt sich nach § 6 PKGrG auf Informationen, die der Verfügungsberechtigung der in § 1 PKGrG genannten Geheimdienste unterliegen. Die dem Kontrollgremium zur Erfüllung seiner Aufgaben zustehenden Befugnisse sind in § 5 PKGrG geregelt. Danach ist das Kontrollgremium insbesondere berechtigt, Vorlage und Herausgabe von Akten zu verlangen. Die Beratungen des Kontrollgremiums erfolgen nach § 10 PKGrG geheim, die Mitglieder des Gremiums sind zur Geheimhaltung über die ihnen bei ihrer Tätigkeit im Parlamentarischen Kontrollgremium bekannt gewordenen Angelegenheiten verpflichtet.

Der Gesetzesentwurf der Regierungsfraktionen sieht dabei zunächst eine Verringerung der Anzahl der Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums vor. Statt der bisherigen elf sollen dem Gremium künftig nur noch fünf Mitglieder angehören. Daneben soll das Parlamentarische Kontrollgremium in seiner Zusammensetzung künftig nicht mehr die Stärke der Fraktionen im Bundestag entsprechen. Die Mitglieder des Kontrollgremiums sollen vielmehr ohne Rücksicht auf ihre Fraktionszugehörigkeit durch einfache Mehrheitswahl vom Bundestag gewählt werden können.

Der so gefasste Gesetzesentwurf stößt bei sämtlichen Oppositionsfraktionen auf Kritik. Insbesondere die kleineren D- und E-Fraktionen befürchten, durch die Absenkung der Anzahl der Mitglieder künftig nicht mehr in dem Gremium mit einem eigenen fraktionsangehörigen Abgeordneten vertreten zu sein. Hierdurch würden sie als Fraktionen von den Informationen über die Tätigkeiten der deutschen Geheimdienste abgeschnitten. Dies sei aber umso wahrscheinlicher, je weniger Mitglieder das Parlamentarische Kontrollgremium umfasse.

Die Vertreter der Regierungsfraktionen halten dem entgegen, dass auch im Falle der Verringerung der Mitgliederzahl auf fünf sämtliche Fraktionen rechnerisch im Gremium vertreten sein könnten. Vielmehr seien gerade sie als Mehrheitsfraktionen und nicht die Oppositionsfraktionen in stärkerem Maße betroffen, da sie derzeit mit mehreren Abgeordneten in dem Gremium vertreten sind. Dass der Bundestag die Zahl der Mitglieder des Kontrollgremiums bestimmen könne, ergebe sich zudem bereits aus § 2 Abs. 2 PKGrG.

Die Verringerung der Mitgliederzahl sei jedenfalls unter dem Eindruck der jüngsten Vorkommnisse erforderlich. Eine niedrigere Mitgliederzahl führe naturgemäß dazu, dass insgesamt weniger Personen Kenntnis über die im Kontrollgremium behandelten Angelegenheiten erlangen. Eine Weitergabe der im Kontrollgremium behandelten Informationen an Dritte sei damit weniger wahrscheinlich. Auch bewirke eine Verringerung der Mitgliederzahl eine zügigere Sachverhaltsaufklärung. Die Vertreter der Regierungsfraktionen verweisen zudem auf die im Nachgang an den Geheimdienstskandal geäußerten Bedenken ausländischer Geheimdienste und die Notwendigkeit der Teilhabe an einem geheimdienstlichen Informationsaustausch. Bedenken bestehen auch gegen die im Gesetzesentwurf vorgesehene Wahl der Mitglieder des Kontrollgremiums durch einfache Mehrheitswahl. Die Vertreter der Oppositionsfraktionen machen zunächst geltend, dass das Parlamentarische Kontrollgremium als ständige Untergliederung des Bundestags die dortigen Mehrheitsverhältnisse entsprechend abbilden müsse. Insofern könne für das Parlamentarische Kontrollgremium nichts anderes gelten als für die Ausschüsse des Bundestags.

Die Regierungsfraktionen halten diese Bedenken für nicht durchgreifend. Zwischen dem Parlamentarischen Kontrollgremium und den ständigen Ausschüssen des Bundestages bestünden erhebliche Unterschiede. Die Mitglieder des Kontrollgremiums würden nach § 2 Abs. 1 PKGrG gerade durch den Bundestag durch die Mehrheit seiner Stimmen gewählt und nicht durch die Fraktionen bestimmt. Das Kontrollgremium übe seine Tätigkeit nach § 3 Abs. 4 PKGrG darüber hinaus auch über das Ende einer Wahlperiode aus, auch wenn sich ein neuer Bundestag bereits konstituiert habe. Für das Parlamentarische Kontrollgremium könnten insofern nicht die Anforderungen für Ausschüsse herangezogen werden.

Die Oppositionsfraktionen halten den Gesetzesentwurf hingegen auch für unvereinbar mit dem Schutz ihrer Minderheitenrechte. Aufgabe des Parlamentarischen Kontrollgremiums sei gerade die Kontrolle der Regierung und der ihm unterstellten Geheimdienste. Gerade im Zusammenhang mit der grundrechtssensiblen Tätigkeit der Geheimdienste müsse die Kontrolle der Regierung in besonderem Maße gewährleistet werden. Voraussetzung hierfür sei wiederum eine Beteiligung der Opposition.

Diesem Einwand begegnen die Vertreter der Regierungsfraktionen mit dem Hinweis, dass sich in der Wahl eines Mitglieds mit den Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags das Vertrauen in die Integrität des Gewählten niederschlage. Allein hierauf könne es aufgrund der geheimen, im Kontrollgremium diskutierten Angelegenheiten ankommen.

Die Regierungsfraktionen bringen den die oben genannten Änderungen des PKGrG enthaltenden Entwurf sodann in den Deutschen Bundestag ein.

Frage 1:

Fertigen Sie ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags, dessen Zuständigkeit zu unterstellen ist, über die Begründetheit einer Rechtmäßigkeitskontrolle des Gesetzentwurfs vor dem Bundesverfassungsgericht an.

Bearbeitungsvermerk:

Auf andere als die im Sachverhalt genannten Vorschriften aus dem PKGrG ist nicht einzugehen.
Die Geschäftsordnung des Parlamentarischen Kontrollgremiums ist bei der Bearbeitung außer Acht zu lassen.
Auf § 54 GO BT wird hingewiesen.

Abwandlung:

Anders als im Ausgangsfall sieht der Gesetzesentwurf der Regierungsfraktionen nur die Verringerung der Mitgliederzahl des Gremiums, nicht aber die Wahl der Mitglieder durch eine einfache Mehrheitswahl vor. Die Fraktionen sollen auch künftig nach ihrem Verhältnis im Bundestag im Kontrollgremium vertreten sein. Diesem Verhältnis entsprechend entfallen zwei Mitglieder auf die A-Fraktion sowie je ein Mitglied auf die B-, C- und D-Fraktion. Der E-Fraktion steht hingegen nach dem Verhältnis kein Mitglied im Kontrollgremium zu. Der so gefasste Gesetzentwurf wird sodann vom Bundestag mit den Stimmen der Regierungsfraktionen beschlossen.

Zur folgenden Wahl der Mitglieder des Parlamentarischen Kontrollgremiums schlagen die Fraktionen sodann eigene Kandidaten zur Wahl vor. Die D-Fraktion schlägt dabei den Abgeordneten A zur Wahl vor. Gegen dessen Wahl regt sich jedoch schnell Widerstand: Bereits in der vergangenen Wahlperiode hatte der A mehrfach Interviews gegeben und dort teils über sensible politische Sachverhalte berichtet. Die Mehrheit der Mitglieder des Bundestags teilt diese im Vorfeld gegen die Person des A erhobenen Bedenken. A wird im Gegensatz zu den von der A-, B- und C-Fraktion vorgeschlagenen Kandidaten nicht mit der Mehrheit der Stimmen des Bundestags gewählt.

Mehrere Abgeordnete hatten ihre Ablehnung damit begründet, dass sie bereit seien, einen Kandidaten der D-Fraktion nicht aber den A zu wählen.
Schon aufgrund der bisherigen Aussagen des A bestünden ernsthafte Zweifel an dessen Integrität, er biete keine hinreichende Gewähr für die als Mitglied des Kontrollgremiums erforderliche Vertraulichkeit. Anstelle des A wird jedoch auch kein anderes Mitglied gewählt, der für die D-Fraktion vorgesehene Platz bleibt damit zu nächst unbesetzt.

Sowohl A als auch die D-Fraktion reagieren empört auf das Ergebnis der Wahl. Die D-Fraktion sieht sich durch die Ablehnung ihres Kandidaten in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt. Die Entscheidung, wer sie in dem Kontrollgremium vertrete, obliege allein ihr. Sodann reicht sie beim Bundesverfassungsgericht einen entsprechend begründeten Antrag ein. Da ihr an einer zügigen Klärung der Frage gelegen ist, schlägt sie im Folgenden auch keinen weiteren Kandidaten zur Wahl vor. Das Vorbringen der Mitglieder des Bundestags, einen anderen Kandidaten als den A
wählen zu wollen, hält sie im Übrigen für vorgeschoben. In Wahrheit solle bereits verhindert werden, dass die D-Fraktion mit einem Mitglied in dem Kontrollgremium vertreten sei.

Frage 2:

Prüfen Sie die Erfolgsaussichten des von Seiten der D-Fraktion vor dem
Bundesverfassungsgericht eingereichten Antrags.

Bearbeitungsvermerk:

Gehen Sie bei der Bearbeitung davon aus, dass der Antrag
der D-Fraktion formgerecht eingereicht worden ist.

04.06.2025/1 Kommentar/von Redaktion

Der Vermittlungsausschuss

Aktuelles, Examensvorbereitung, Lerntipps, Öffentliches Recht, Rechtsgebiete, Schon gelesen?, Schwerpunktbereich, Startseite, Uncategorized, Verfassungsrecht, Verschiedenes

Wir freuen uns, nachfolgend einen Gastbeitrag von Sören Hemmer veröffentlichen zu können. Der Autor hat Rechtswissenschaften an der Universität Bonn studiert und strebt nun das Referendariat an.

A. Einleitung

Gleich an mehreren Stellen konnte das kürzlich in Kraft getretene Cannabisgesetz (CanG, BGBl. 2024 Teil I Nr. 109) Anlass geben, sich mit Fragen des Staatsorganisationsrechts zu befassen. Das gilt zum einen für den „Klassiker“ des Prüfungsrechts des/der BundespräsidentIn (s. dazu schon Augel, Das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten – und der Bundesratspräsidentin?), aber auch für den – in diesem Verfahren schließlich nicht einberufenen (BR-Plenarprotokoll 1042, S. 60 ff.) – Vermittlungsausschuss. ExamenskandidatInnen und Studierenden des Staatsorganisationsrechts sollte auch dieser Akteur, respektive Abschnitt des Gesetzgebungsverfahrens grundlegend bekannt sein (dazu u. B). Ferner stellen sich manche verfassungsrechtlichen Fragen, zu denen sich vertiefte Kenntnisse in der Klausur oder mündlichen Prüfung lohnen können (dazu u. C –E).

B. Der Vermittlungsausschuss im Überblick

Seine verfassungsrechtliche Grundlage findet der Vermittlungsausschuss in Art. 77 Abs. 2-3 GG, ohne dass sich diese Bezeichnung bereits aus der Verfassung ergibt (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 31). Seinen Namen erhält der Vermittlungsausschuss vielmehr durch die GOVA, einer eigenen Geschäftsordnung, die vom Bundestag beschlossen wird und der Zustimmung des Bundesrats bedarf (Art. 77 Abs. 2 S. 2 GG).

In den Worten des Bundesverfassungsgerichts ist das Ziel seiner Arbeit

„ein konkretes Gesetzgebungsverfahren zu einem positiven Abschluss zu bringen […]. Dies soll dadurch erreicht werden, dass auf höherer politischer Ebene und unter übergeordneten Gesichtspunkten ein Interessenausgleich gesucht wird (vgl. Dehm, Stellung, Aufgaben und Bedeutung des Vermittlungsausschusses, Bulletin vom 12. Februar 1958, Nr. 29, S. 251 [252]). Der Vermittlungsausschuss ist insoweit die institutionelle Konsequenz der Grundentscheidung des Verfassungsgebers, an der Gesetzgebung im Bund mit dem Bundestag und dem Bundesrat zwei Entscheidungsträger konstitutiv zu beteiligen. Er öffnet das Gesetzgebungsverfahren in einer bestimmten Konstellation für institutionelle Verhandlungslösungen“
BVerfGE 112, 118 (137)

Ist das Zustandekommen eines Gesetzes nicht von der Zustimmung des Bundesrates abhängig, so kann der Bundesrat die Einberufung des Vermittlungsausschusses gemäß Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG binnen 3 Wochen verlangen. Die Entscheidung hierzu steht im politischen Ermessen des Bundesrates, ist allerdings gemäß Art. 77 Abs. 3 S. 1 GG Voraussetzung für das Einlegen eines Einspruchs (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 46; Dietlein, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 57 Rn. 19). Bedarf ein Gesetz hingegen der Zustimmung des Bundesrates, können auch der Bundestag und die Bundesregierung die Einberufung verlangen (Art. 77 Abs. 2 S. 4 GG). Die Dreiwochenfrist gilt – dem Wortlaut von Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG nach – auch in diesem Fall für den Bundesrat (Mann, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 77 Rn. 10; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 11; aA Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, 13. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 9), kann aber nicht auf das Einberufungsverlangen des Bundestages und der Bundesregierung übertragen werden. Für sie kann nur die Pflicht zur Entscheidung in „angemessener Frist“ aus dem Prinzip der Organtreue hergeleitet werden (Mann, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 77 Rn. 12; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 12; aA Stern, Staatsrecht Bd. II, 1980, § 37 III 7 b)). Das Recht, die Einberufung zu verlangen, steht jedem Verfassungsorgan nur ein Mal, dafür aber jeweils selbstständig zu. Maximal kann es also zu drei aufeinanderfolgenden Vermittlungsverfahren kommen (Mann, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 77 Rn. 13; Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 67; aA Willigmann, DÖV 1961, 370 (373 f.).

I. Inhalt des Einberufungsverlangens

Ein Einberufungsverlangen kann offen, das heißt ohne inhaltliche Spezifizierung gestellt werden. Es besteht auch keine Begründungspflicht. (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 48, 50, 55, 57, 62, 64; Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 80; aA Dietlein, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 57 Rn. 27, der die offene Anrufung nur bei Bundestag und Bundesregierung für zulässig erachtet). Möglich ist aber auch eine Beschränkung auf Teile des Gesetzesbeschlusses, sodass dem Vermittlungsausschuss in seiner Tätigkeit auch nur diese eröffnet sind (Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 80; Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 48) oder die Formulierung eines bestimmten Vermittlungsziels. So kann der Bundesrat einen Antrag auf Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des Gesetzesbeschlusses stellen (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 48; Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 80 f.). Das Recht des Bundestages, die Einberufung zu verlangen, dient hingegen von vornherein nur der Verteidigung des eigenen Beschlusses. Mit einem Antrag auf Aufhebung würde er sich mit sich selbst in einen Widerspruch setzen. Ein Antrag kann daher nur auf die Verteidigung des Gesetzesbeschlusses, allenfalls mit gewissen Zugeständnissen der Modifikation, gerichtet sein (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 55; Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 34). Gleiches muss – mit eigener Begründung – auch für das Recht der Bundesregierung gelten. Zwar entspricht der Gesetzesbeschluss des Bundestages nicht unbedingt auch dem politischen Willen der Bundesregierung. Der Sinn des Vermittlungsverfahrens liegt jedoch in einer Lösung föderaler Konflikte zwischen dem Bundestag und dem Bundesrat, nicht in der Disziplinierung des Bundestages durch die Bundesregierung. Letztere muss somit automatisch „im Lager des Bundestages“ stehen, wenn sie die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangt (Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 154; Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 60; Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 81; aA Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 34).

II. Nichtöffentlichkeit und Weisungsabhängigkeit

Mit der Einberufung tagen die je 16 vom Bundestag und Bundesrat entsendeten ständigen Mitglieder des Vermittlungsausschusses (vgl. §§ 1, 4 GOVA). Die Teilnahme anderer ist nur nach den §§ 3 S. 3, 5 f. GOVA möglich. Daraus folgt, dass der Vermittlungsausschuss nicht-öffentlich tagt (Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 92). Das ist zwar verfassungsrechtlich nicht völlig unproblematisch, denn Öffentlichkeit ist ein wesentliches Element des demokratischen Parlamentarismus (s. Art. 42 Abs. 1 S. 1; BVerfGE 150, 345 (369)), mit Blick auf den Zweck der effizienten Kompromissfindung im vertraulichen Kreis des in Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG ausdrücklich vorgesehenen Vermittlungsausschusses prinzipiell aber nicht zu beanstanden (BVerfGE 120, 56 (74); 125, 104 (124); Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 92; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, 13. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 8; krit. Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 136 ff.). Beschlüsse werden mit der Mehrheit der anwesenden Mitglieder gefasst (§ 8 GOVA, die Beschlussfähigkeit ergibt sich aus § 7 GOVA). Die Mitglieder des Vermittlungsausschusses sind an Weisungen, insbesondere der entsendenden Organe, nicht gebunden. Für die Bundesratsbank wird dies in Art. 77 Abs. 2 S. 3 GG bestimmt, die Weisungsfreiheit der entsendeten Bundestagsabgeordneten folgt bereits aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG (Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 77 Rn. 37; Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 99).

III. Abschluss des Verfahrens

Am Ende des Verfahrens im Vermittlungsausschuss kann ein Einigungsvorschlag stehen. Empfohlen werden kann die Bestätigung (§ 11 S. 1 GOVA), Änderung (Art. 77 Abs. 2 S. 5, Abs. 2a GG; § 10 Abs. 1 S. 1 GOVA) oder Aufhebung (§ 10 Abs. 1 S. 1 GOVA) des Gesetzesbeschlusses (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 82). Gemäß § 12 GOVA kann ein Verfahren aber auch ohne Einigungsvorschlag abgeschlossen werden, wenn ein solcher keine Mehrheit findet. Ferner verliert der Vermittlungsausschuss mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages seine Beschlussfähigkeit (Art. 39 Abs. 1 S. 2 GG iVm § 7 Abs. 3 GOVA) – zumindest insoweit wirkt also der Diskontinuitätsgrundsatz (Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 77 Rn. 42; Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 9; zumindest in seiner personellen Zusammensetzung nach Hasselsweiler, Der Vermittlungsausschuß, 1981, S. 72 f.; keine Geltung, sondern nur Ausstrahlwirkung des Diskontinuitätsgrundsatzes nach Axer, Kompetenz des Vermittlungsausschusses, 2010, S. 66 ff.).

IV. Fortsetzung des Gesetzgebungsverfahrens

Ist das Verfahren im Vermittlungsausschuss beendet, richtet sich der Gang des weiteren Gesetzgebungsverfahrens nach dem dortigen Ausgang. Wird die Bestätigung des Gesetzesbeschlusses vorgeschlagen oder konnte kein Einigungsergebnis gefunden werden, liegt es beim Bundesrat, binnen einer angemessenen Frist über die Zustimmung Beschluss zu fassen (Art. 77 Abs. 2a GG), respektive binnen zwei Wochen Einspruch einzulegen (Art. 77 Abs. 3 GG). Schlägt der Vermittlungsausschuss die Änderung oder Aufhebung des Gesetzesbeschlusses vor, muss der Bundestag erneut Beschluss fassen (vgl. Art. 77 Abs. 2 S. 5 GG; § 10 Abs. 1 S. 1 GOVA; Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 77 Rn. 28). Er unterliegt hier keiner festen, jedoch einer angemessenen Frist (s. § 10 Abs. 1 S. 1 „alsbald auf die Tagesordnung“; Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 77 Rn. 39 mwN zum Grundsatz der Verfassungsorgantreue). In der Sache ist der Bundestag frei, die Änderung bzw. Aufhebung anzunehmen oder abzulehnen. Er soll aber keine Gelegenheit erhalten, Teile des gefundenen Kompromisses wieder aus diesem herauszulösen, sodass Anträge zur Sache gemäß § 10 Abs. 2 S. 3 GOVA nicht zulässig sind (Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 94; Dietlein, in: Epping/Hillgruber, GG, 56. Ed. 15.08.2023, Art. 77 Rn. 44; krit. Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 89; s. noch u. E. II.).

V. Rechtsnatur des Vermittlungsausschusses

Bei alldem noch nicht völlig geklärt ist, welche Rechtsnatur dem Vermittlungsausschuss zukommen soll. Einerseits handelt es sich hier nicht bloß um eine Untergliederung eines Verfassungsorgans, denn der Vermittlungsausschuss steht gerade zwischen dem Bundestag und dem Bundesrat. Andererseits ist der Vermittlungsausschuss nur begrenzt selbstständig – etwa besteht gemäß Art. 77 Abs. 2 S. 2 GG keine Geschäftsordnungsautonomie (Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 99 mwN auch zum Streitstand; s. diesbezüglich auch Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 65 mwN). Das Bundesverfassungsgericht konnte dieser Frage bislang aus dem Weg gehen, indem es iRd Zulässigkeitsprüfung eines Organstreits den Vermittlungsausschuss jedenfalls als anderen Beteiligten iSv Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG anerkannte (BVerfGE 140, 115 (139)). Für die Praxis ist diese Bestimmung daher kaum bedeutsam (Dietlein, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 57 Rn. 9).

C. Besetzung des Vermittlungsausschusses

I. Parität zwischen den Bänken

Der Vermittlungsausschuss besteht gemäß Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates. § 1 GOVA sieht vor, dass der Bundestag und der Bundesrat je 16 Mitglieder entsenden. Bestimmt ist damit eine zwischen den entsendenden Verfassungsorganen paritätische Besetzung des Vermittlungsausschusses. Ob dies auch verfassungsrechtlich geboten ist, wird unterschiedlich beurteilt. Teilweise wird vertreten, Parität sei im Zweck des Vermittlungsausschusses angelegt, denn ein Ausgleich zwischen Bundestag und Bundesrat setze eine zahlenmäßig gleiche Stärke auf beiden Seiten voraus (Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 67; Dietlein, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 57 Rn. 3; siehe auch Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 10, der die paritätische Besetzung vom Zweck her als naheliegend, aber nicht verfassungsrechtlich geboten erachtet). Dem wird entgegengehalten, dass die Mitglieder des Vermittlungsausschusses ohnehin nicht an Weisungen des entsendenden Organs gebunden sind und die Beteiligung von Bundestag und Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren auch ansonsten nicht „symmetrisch“, sondern erheblich zugunsten des Bundestages gewichtet ist (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 35; ebenso Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 19). Zum einen aber konfligiert die konkrete Ungebundenheit der Mitglieder nicht mit dem Gedanken paritätischer Vertretung der Perspektiven aus dem Bundestag und aus dem Bundesrat (vgl. BVerfGE 112, 118 (138): „Im Vermittlungsausschuss verhandeln nicht die Mehrheit des Bundestages mit einer politischen Mehrheit der Länder, sondern der Bundestag mit dem Bundesrat“). Zum anderen kann nicht ohne Weiteres von der insgesamt schwächeren Stellung des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren auf eine Schwäche auch dort, wo eine Mitwirkung ausdrücklich vorgesehen ist, geschlossen werden (vgl. Dietlein, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 57 Rn. 3).

II. Besetzung der Bänke

Wie die einzelnen Bänke zu besetzen sind, wird nicht in der GOVA, sondern in der GOBT und der GOBR geregelt. Der besondere Auftrag des Art. 77 Abs. 2 S. 2 GG der Regelung der Zusammensetzung in einer vom Bundestag beschlossenen Geschäftsordnung, der der Bundesrat zugestimmt hat, ist insofern eng zu verstehen (Kersten, in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 36; aA Burghart, DÖV 2005, 815 (816 ff.)).

1. Die Bundesratsbank

Für die Bundesratsbank kommt aus verfassungsrechtlicher Sicht sowohl eine Verteilung nach dem Stimmengewicht der Länder (vgl. Art. 51 Abs. 2 GG), als auch nach dem Prinzip der Staatengleichheit in Betracht (BVerfGE 112, 118 (142 f.); Kersten, in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 36; Sannwald, in Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 20). § 11 Abs. 2 GOBR sieht letzteres vor (Kersten, in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 36).

2. Die Bundestagsbank

a) Das Spiegelbildlichkeitsprinzip

Kontroverser diskutiert werden – zumindest im Einzelnen – die verfassungsrechtlichen Anforderungen der Besetzung der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses. Gemäß §§ 54 Abs. 2, 12, 57 GOBT benennen die Fraktionen die Mitglieder des Ausschusses entsprechend ihrem Stärkeverhältnis zu einander. Dem liegt der Grundsatz der Gleichheit der Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG zugrunde. Danach haben alle Abgeordneten das Recht auf gleiche Teilhabe an den parlamentarischen Aufgaben. Wo diese Teilhabe – etwa durch Wahrnehmung in einem verkleinerten Gremium – zu einem endlichen Gut wird, treten die Abgeordnetenrechte in Konflikt mit einander. Es gilt eine Ausgestaltung zu finden, die der relativen Gleichheit der Abgeordnetenrechte Rechnung trägt (BVerfGE 80, 188 (218 f.); Magiera, in: Sachs, GG, 9. Aufl. 2021, Art. 38 Rn. 58; Butzer, in: Epping/Hillgruber, GG, 57. Ed. 15.01.2024, Art. 38 Rn. 158). Hier werden dann die Fraktionen als freiwillige Zusammenschlüsse der Abgeordneten herangezogen. Eine spiegelbildliche Verteilung der Sitze nach ihrem Stärkeverhältnis im Plenum kann die Gleichheit im Zugang unter den Abgeordneten erhalten (BVerfGE 130, 318 (354); Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 38 (Stand: Jan. 2021) Rn. 283; zu Folgefragen der Behandlung fraktionsloser Abgeordneter und von Gruppen, die keine Fraktionsstärke erreichen s. BVerfGE 80, 188 (221 ff.); 84, 304 (323 f.)). Entsprechende Erwägungen sind auch für den Vermittlungsausschuss anzustellen (BVerfGE 112, 118 (133); Trute, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 38 Rn. 132).

b) Reichweite und Grenzen des Prinzips

Ist die Ableitung des Spiegelbildlichkeitsprinzip für Ausschüsse und ähnliche Gremien aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG weitgehend unbestritten (siehe aber Payandeh, VVDStRL 2022, S. 171 ff.), bieten Fragen der Reichweite und Grenzen dieses Prinzips nach wie vor erhebliches Streitpotenzial. Speziell hinsichtlich des Vermittlungsausschusses ist zweierlei in den Blick zu nehmen: Zum einen soll die Spiegelbildlichkeit nur für den Vermittlungsausschuss als solchen, nicht aber für dessen Untergliederungen gelten. Zwar werde hier die Willensbildung im Vermittlungsausschuss bereits vorgeformt, dieser Prozess entspreche aber der spezifischen Arbeitsweise im Vermittlungsausschuss, die auf die effiziente Erarbeitung eines Kompromisses gerichtet ist. Hier könne es legitim sein, in Vorbereitung einer Beschlussfassung Gremien zu bilden, die sich nach anderen Kriterien als der Spiegelbildlichkeit zusammensetzen (BVerfGE 140, 115 (154 ff.); krit. Hillgruber, JA 2016, S. 156 (157 f.)).

Zum anderen ist fraglich, inwieweit die Spiegelbildlichkeit nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG durch gegenläufiges Verfassungsrecht eingeschränkt werden kann. Ein solcher potenzieller Konflikt wird insbesondere mit der Funktionsfähigkeit des Parlaments und dem Mehrheitsprinzip gemäß Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG gesehen: Die Stärkeverhältnisse der Fraktionen im Plenum in einem kleineren Gremium exakt spiegelbildlich abzubilden ist ein praktisch kaum erreichbares Ideal. Eine gewisse Verzerrung ist so regelmäßig unausweichlich, sodass es gerade bei knappen Mehrheiten dazu kommen kann, dass diese bei der Sitzverteilung in einem kleineren Gremium nach einem bestimmten Schlüssel nicht mehr widergespiegelt werden (Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 97). Dieser Problematik kann der Bundestag zumeist begegnen, indem er die Gesamtzahl der Sitze in einem Gremium so weit erhöht, dass die Mehrheitsfraktionen des Plenums auch hier die Mehrheit bilden können. Für den Vermittlungsausschuss ist ihm das jedoch zumindest nicht ohne Weiteres möglich, denn eine entsprechende Veränderung der GOVA bedürfte auch der Zustimmung des Bundesrates (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 38; eine Erhöhung der Sitzzahl prinzipiell ausschließend Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 98). In dieser Lage entschied das Bundesverfassungsgericht, dass Abweichungen vom Prinzip der Spiegelbildlichkeit in einem begrenzten Umfang gerechtfertigt seien, wenn im verkleinerten Gremium nur dadurch Sachentscheidungen ermöglicht werden, die eine realistische Aussicht haben, mit dem Willen einer im Plenum bestehenden politischen „Regierungsmehrheit“ übereinzustimmen. Gefordert sei ein schonender Ausgleich zwischen Spiegelbildlichkeits- und Mehrheitsprinzip, wobei allerdings Funktion und Aufgaben des Vermittlungsausschusses keine zwingende Ausrichtung der Besetzung am Mehrheitsprinzip in einem Umfang fordern, dem der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zu weichen hätte (BVerfGE 112, 118 (Ls.; 140 ff.)).

Teilweise wird bemängelt, es werde mit dieser Rechtsprechung ein Antagonismus zwischen dem Spiegelbildlichkeits- und Mehrheitsprinzip eröffnet, der gar nicht existiere. Richtig verstanden könne spiegelbildlich von vornherein nur sein, was die Mehrheitsverhältnisse im Plenum abbildet. Die Prinzipien seien so nicht in eine Abwägung einzustellen, sondern gehen in einander auf (Kersten, in: Dürig/Hezog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 41; wohl auch Bryde, in: v. Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 77 Rn. 21; vgl. BVerfGE 112, 118 (153 ff. –abwM Lübbe-Wolf), die einen Konflikt grds. anerkennt, aber beide Teilziele der Abbildung der relativen Fraktionsstärken und der Mehrheit auf das Spiegelbildprinzip zurückführt). Damit wird allerdings übergangen, dass der Grundsatz spiegelbildlicher Repräsentation seine Grundlage in der Gleichheit der Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG findet. Eine Differenzierung nach Zugehörigkeit zu einer Mehrheit ist dem gerade nicht inhärent (Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 21; ebenso Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 94).

Dem Bundesverfassungsgericht ist somit zu folgen, wenn es zwischen Spiegelbildlichkeit und Mehrheit differenziert und ein Konfliktpotenzial erkennt (so auch Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 77 Rn. 35; Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 94;). Fraglich ist dann, wie dieser Konflikt aufzulösen ist. Denkbar ist, auf den Verfahrensabschnitt zu blicken, in welchem der Vermittlungsausschuss auftritt. So könnte zwischen dem Vermittlungsausschuss und anderen Ausschüssen zu differenzieren sein. Während die Aufgabe letzterer in der Vorbereitung eines Gesetzesbeschlusses des Bundestages besteht, liegt ein solcher bei Einberufung des Vermittlungsausschusses bereits vor. Es könnte so weniger um die Erhaltung einer politischen Pluralität bei einer internen Entscheidung bzw. Entscheidungsvorbereitung gehen, sondern vielmehr um die Vertretung des Bundestages nach außen in der Sache einer bestimmten Mehrheitsentscheidung. Mit dieser Argumentation müsste dann das Mehrheitsprinzip überwiegen (Möllers, Jura 2010, 401 (404), wobei die gebotene Beachtung des Mehrheitsprinzips nicht zu einer bestimmten Zusammensetzung der Bundestagsbank, sondern der Respektierung der Mehrheitsentscheidung des Bundestages über die Zusammensetzung führen soll; iE ähnlich BVerfGE 112, 118 (148 ff. – abwM. Osterloh/Gerhardt), die die Geschäftsautonomie hervorheben). Die besseren Argumente sprechen jedoch dafür, das Spiegelbildlichkeitsprinzip im Ergebnis stärker zu gewichten. Ziel des Vermittlungsverfahrens ist das Finden eines Kompromisses und damit einer „neuen Mehrheit“ in einem neuen politischen Kontext (BVerfGE 112, 118 (145); Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Risse, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 68; krit. BVerfGE 112, 118 (155 f. – abwM Lübbe-Wolf)). Hier verliert sich die Mehrheit im Bundestag auch insofern, als im Vermittlungsausschuss nicht etwa nach Bänken, sondern im Gesamtgremium abgestimmt wird (BVerfGE 112, 118 (144); Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Risse, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 68). Weiter ist die Mehrheitsfindung iSe Einigungsvorschlags auch kein zwingender Ausgang des Vermittlungsverfahrens (vgl. § 12 GOVA; BVerfGE 112, 118 (144); Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Risse, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 68; Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 95). In diese Richtung deutet wohl auch die Entscheidung der Senatsmehrheit (vgl. BVerfGE 112, 118 (141 f.); Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Risse, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 68).

In diesem Rahmen ist zwar anzuerkennen, dass das Grundgesetz dem Bundestag (unter Zustimmung des Bundesrates) die Gestaltung der Zusammensetzung gemäß Art. 77 Abs. 2 S. 2 GG aufgetragen hat. Dieser Auftrag und die damit einhergehende Freiheit steht aber durchaus im Lichte der weiteren Verfassung – eine Betonung der Gestaltungsautonomie kann nicht so weit gehen, dass andere Vorgaben der Verfassung, wie die Wahrung von Mitwirkungsrechten nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, überwunden werden können.

D. Unsicherheit über die richtige Verfahrensvariante

Die Handlungsmöglichkeiten des Bundesrates unterscheiden sich, wie dargelegt, je nachdem, ob ein Beschluss zu einem Einspruchs- oder Zustimmungsgesetz zugeleitet wird. Will der Bundesrat sich einem Beschluss entgegenstellen, so muss er in ersterem Fall zunächst die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangen und das Vermittlungsverfahren abwarten, bevor er Einspruch einlegen kann. Die Zustimmung kann hingegen ohne Weiteres verweigert werden. Das vorherige Einberufungsverlangen durch den Bundesrat ist hier optional (Dietlein, in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 57 Rn. 19). Dass eine Nicht-Zustimmung nicht in ein Einberufungsverlangen umgedeutet werden kann, dürfte mittlerweile anerkannt sein (Kment, in: Jarass/Pieroth, GG, 17. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 11; Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 49; aA noch v Mangoldt/Klein, GG, 2. Aufl. 1966, Art. 78 Anm. IV 2 d).

Umstritten ist jedoch, ob der Bundesrat gerade zur Klärung diesbezüglicher Uneinigkeiten oder Unsicherheiten die Einberufung des Vermittlungsausschusses verlangen kann (so Sannwald, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Hofmann/Henneke, GG, 15. Aufl. 2022, Art. 77 Rn. 36; Brosius-Gersdorf, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 77 Rn. 32). Dagegen spricht, dass die Kategorisierung von Einspruchs- und Zustimmungssachen von der Verfassung vorgegeben und somit nicht verhandelbar ist (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 49; Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Risse, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 84).

E. Grenzen des Vermittlungsvorschlags

Noch immer nicht abschließend geklärt ist, welche formalen und inhaltlichen Grenzen sich dem Vermittlungsausschuss hinsichtlich seines Vermittlungsvorschlags stellen (In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für geklärt erachtet, BVerfGE 125, 104 (121); s. aber Kritik in der Literatur u.a. bei Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 86 f.; Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Risse, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 87 f.). Der Streit entfacht sich dabei im Austarieren konfligierenden Verfassungsrechts in folgendem Spannungsfeld:

Einerseits ist die institutionalisierte Vermittlung zwischen Bundestag und Bundesrat einschließlich der Möglichkeit, Änderungen an einem Gesetzesbeschluss vorzunehmen, ausdrücklich in Art. 77 Abs. 2 (S. 5) GG vorgesehen. Andererseits aber wird der Vermittlungsausschuss nicht in der Liste der Gesetzesinitiativberechtigten in Art. 76 Abs. 1 GG geführt. Ferner kommt dem Vermittlungsausschuss zwar keine Entscheidungskompetenz zu, eine offene Debatte über etwaige Änderungen zum ursprünglichen Gesetzesbeschluss findet im Bundestag gemäß § 10 Abs. 2 GOVA allerdings nicht statt. Somit können die Rechte von Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG beeinträchtigt werden, wenn dem Parlament keine Möglichkeit zukommt, Regelungsgegenstände zu erörtern. Das ist auch hinsichtlich Art. 42 Abs. 1 S. 1 GG problematisch, wenn Regelungen nur in einem nichtöffentlichen Rahmen verhandelt werden und so auch der demokratischen Kontrolle (Art. 20 Abs. 2 GG) entzogen sind. Schließlich muss die Kompetenzverteilung im Verhältnis zwischen den Gesetzgebungsorganen gewahrt werden: Diesfällig ist die zentrale Rolle des Bundestages (Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG) gegenüber der bloßen Mitwirkung des Bundesrates (Art. 50 GG) anzuerkennen, zumal letztere – jenseits des Einflusses im Vermittlungsausschuss – nur nichtgestaltender Art ist (BVerfGE 120, 56 (73 ff.); 125, 104 (121 ff.) mwN; Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 111, 118; Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Risse, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 87).

I. Entwicklung der Rechtsprechung des BVerfG

Das Bundesverfassungsgericht hat seine Rechtsprechung zu dieser Frage mit der Zeit verschärft (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 85).

In früheren Entscheidungen hob es maßgeblich auf einen Sachzusammenhang zwischen dem Einigungsvorschlag und dem Gesetzesbeschluss des Bundestages ab, wobei der „Spielraum für Alternativ- und Ergänzungsvorschläge umso weiter [sei], je umfassender die Materie und das Regelungsziel sind.“ Nur geringe Beschränkungen konnten so etwa für heterogene Artikelgesetze bestehen (BVerfGE 72, 176 (188 ff.); bestätigend BVerfGE 78, 249 (271)). Ab 1999 ist derweil eine andere Linie in der Rechtsprechung zu beobachten. Nunmehr wird die durch einen zu weitgreifenden Beschlussvorschlag des Vermittlungsausschusses drohende „Entparlamentarisierung der Gesetzgebung“ betont (vgl. BVerfGE 101, 297 (306 f.); 120, 56 (75); 125, 104 (122)). Der Vorschlag soll:

„eine Brücke zwischen schon in den Gesetzgebungsorganen erörterten Alternativen schlagen, ohne eine – dem Vermittlungsausschuss nicht zustehende – Gesetzesvorlage einzubringen (Art. 76 Abs. 1 GG), das Gesetzgebungsverfahren in der parlamentarischen Demokratie zu verkürzen oder die Gesetzgebungszuständigkeiten und Verantwortlichkeiten zu verfälschen. Der Bundestag muß den Vermittlungsvorschlag auf der Grundlage seiner Debatte über ihm vorliegende Anträge und Stellungnahmen als ein ihm zuzurechnendes und von ihm zu verantwortendes Ergebnis seines parlamentarischen Verfahrens erkennen und anerkennen können. Der Vermittlungsvorschlag ist deshalb in dem Rahmen gebunden, der nach den bisherigen Beratungen im Bundestag inhaltlich und formal vorgezeichnet ist. […] Der Vermittlungsausschuß darf hingegen keinen Vorschlag unterbreiten, der außerhalb der bisherigen Auffassungsunterschiede im Parlament oder der bisherigen Gegenläufigkeit zwischen Bundestag und Bundesrat bleibt“
BVerfGE 101, 297 (307 f.); ähnlich BVerfGE 120, 56 (75 f.); 150, 204 (229 ff.)

Das Anrufungsbegehren soll diesen Rahmen zwar weiter begrenzen, nicht jedoch erweitern können (BVerfGE 101, 297 (307)), der Vermittlungsvorschlag müsse dem Bundestag aufgrund der dort zu führenden parlamentarischen Debatte zurechenbar sein (BVerfGE 120, 56 (76); 125, 104 (122)). Damit schiebt das Bundesverfassungsgericht der Heranziehung von „neuem Material“, auch aus anderen Gesetzgebungsverfahren, einen Riegel vor (so auch Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 129). Doch auch bezüglich des Verbleibenden soll nicht jeder, sondern nur ein mit Blick auf Art. 38 Abs. 1 S. 2, 42 Abs. 1 S. 1, 20 Abs. 2 GG hinreichend qualifizierter Konnex zum bisherigen Gesetzgebungsverfahren genügen: In der Entscheidung über eine Verfassungsbeschwerde, die sich mittelbar gegen § 45a Abs. 2 PBefG a.F. (Art. 24 HBeglG 2004, BGBl. 2003 Teil I Nr. 68, S. 3091) richtete, erkannte das Bundesverfassungsgericht, dass das sog. „Koch/Steinbrück-Papier“ – ein von einer Arbeitsgruppe unter der Leitung der Ministerpräsidenten von Hessen und Nordrhein-Westfahlen erarbeitetes Programm – nicht in einer Weise im Bundestag behandelt wurde, die dem Vermittlungsausschuss die Kompetenz geben würde, eine Änderung des PBefG iSd Art. 24 HBeglG 2004 in dem Vermittlungsvorschlag zu berücksichtigen. Insofern handele es sich bei dem Papier um eine Vielzahl wenig konkretisierter Vorschläge, die durch die Übergabe, Vorstellung und Behandlung in den Ausschüssen keine dieses Defizit ausräumende Konkretisierung erfahren haben. Das Papier wurde in der Beschlussempfehlung des federführenden Haushaltsausschusses nicht berücksichtigt und habe im Plenum nur eine oberflächliche Erwähnung erfahren. Deshalb müsse davon ausgegangen werden, dass die Tragweite der einzelnen Posten des Papiers den Abgeordneten nicht bewusst war oder sein konnte. Unbeachtlich seien insoweit die Presseberichterstattung über das Papier, dessen Verfügbarkeit im Internet und ob es allen Abgeordneten zur Verfügung gestellt wurde. Entscheidend sei, ob die Abgeordneten aufgrund des Gesetzgebungsverfahrens im Bundestag Anlass gehabt haben, sich mit dem Inhalt des Papiers zu befassen (BVerfGE 125, 104).

Eine Korrektur offensichtlicher Unrichtigkeiten des Gesetzesbeschlusses sei hingegen auch jenseits der so gesteckten Grenzen zulässig, soweit damit nicht der rechtliche Gehalt der Norm und mit ihm seine Identität angetastet werde (BVerfGE 150, 345 (371)).

Bei alldem fordere die Rechtssicherheit, dass ein Mangel im Gesetzgebungsverfahren nur dann zur Nichtigkeit des Gesetzes führt, wenn dieser evident ist (BVerfGE 120, 56 (79); 125, 104 (132)).

II. Kritik

Die hinter der Verengung der Grenzen des Vermittlungsvorschlags in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stehende legitimatorische Problematik eines zu weitreichenden Vermittlungsvorschlags leuchtet, mit Blick auf Art. 38 Abs. 1 S. 2, 42 Abs. 1 S. 1, 76 Abs. 1 GG, ein. Kritik erfährt das Bundesverfassungsgericht vielmehr dahingehend, dass es die – ebenfalls verfassungsrechtlich verankerte – institutionalisierte Vermittlung in diesem Stadium des Gesetzgebungsverfahrens nicht hinreichend berücksichtige (Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 88; Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 86). Das Einigungsziel könne nicht durch die bloße Neukombination bereits „verbrauchter“ Elemente erreicht werden, vielmehr sei dem in Art. 77 Abs. 2 GG angelegten Kompromiss auch das Beschreiten neuer Wege durch kreative Eigeninitiative inhärent (Cornils, DVBl 2002, 497 (500); Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 86). Alles andere verkenne auch das Wesen des Vermittlungsausschusses als Forum der Auseinandersetzung mit föderalen Gegensätzen. Die neue Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mache den Bundesrat, insbesondere bei Gesetzesinitiativen aus der Mitte des Bundestages (vgl. Art. 76 Abs. 2 GG), nur zum „verlängerten Arm der Bundestagsopposition“ (Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 88). Im Übrigen werde das Verfahren im Bundestag überfrachtet und die Auffassungsgabe der einzelnen Abgeordneten idealisiert. Es entspreche nicht einem realistischen Bild des Parlaments, dass sämtliche Abgeordnete Kenntnis über sämtliche parlamentarische Vorgänge besitzen, vielmehr wirke der Bundestag aufgrund der Fülle an Aufgaben notwendig arbeitsteilig (vgl. BVerfGE 130, 318 (348)). Schon jetzt bestehe ein „information overload“ für die einzelnen Abgeordneten, der sich nur noch verschärfen werde, wenn sämtliche denkbaren Verhandlungsergebnisse mit Blick auf ein etwaiges Vermittlungsverfahren bereits im Bundestag in einer Weise thematisiert werden müssten, die deren politische Relevanz den einzelnen Abgeordneten hinreichend vor Augen führt (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 86; Möllers, Jura 2010, 401 (406)).

Vor diesem Hintergrund werden in der Literatur verschiedene Lösungen angeboten. Im Bereich der Rechtsanwendung wird vorgeschlagen, die verfassungsgerichtliche Prüfung auf eine Missbrauchskontrolle zu beschränken. Ein Vermittlungsvorschlag würde die Grenzen der Verfassung erst dann überschreiten, wenn die parlamentarische Beratung eines Regelungsvorschlags offensichtlich gezielt umgangen wird (formeller Missbrauchsfall) oder der Vermittlungsausschuss offensichtlich ein Gesetzesinitiativrecht in Anspruch nimmt, das ihm nach Art. 76 Abs. 1 GG nicht zusteht (Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 87; Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 135; „bedenkenswerter Ansatz“). Dem kann freilich die allgemein bestehende Kritik an Evidenzlösungen entgegengehalten werden. Zum einen kann es an Transparenz und intersubjektiver Nachvollziehbarkeit fehlen und zum anderen wird die Koinzidenz zwischen dem Tatbestand des Verfassungsverstoßes und der Rechtfolge gelöst, indem „einfache“ Verfassungswidrigkeit folgenlos bleibt (ausführlich zur Evidenz als Rechtskriterium Steinbach, AöR 140, 367 ff.). Dabei darf jedoch nicht übersehen werden, dass auch das Bundesverfassungsgericht Evidenzerwägungen bemüht.

Jenseits alldem werden Entschärfungen der Konfliktlage durch Modifikationen des Gesetzgebungsverfahren gesucht.

Hinweis: Soweit die Klausur nach der Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Gesetzes fragt, wäre es natürlich falsch, alternative Geschäftsordnungsregelungen ins Auge zu fassen.

In dieser Richtung wird erwogen, die Verhandlungen im Vermittlungsverfahren der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (Möllers, Jura 2010, 401 (406)). Außerdem wird für eine Änderung von § 10 Abs. 2 GOVA (iVm § 90 Abs. 1 GOBT) plädiert. Könnte der Bundestag nicht nur über den im Vermittlungsausschuss erarbeiteten Einigungsvorschlag abstimmen, sondern diesen einer offenen Parlamentsdebatte zuführen oder gar abändern, wären Art. 38 Abs. 1 S. 2, 42 Abs. 1 S. 1, 20 Abs. 2 GG weniger stark tangiert (Cornils, DVBl 2002, 497 (506 f.); Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 87). Dazu dürfte diese Begrenzung jedoch nicht schon aus der Verfassung abzuleiten sein. Diesfällig ist der Wortlaut von Art. 77 Abs. 2 S. 5 GG offen, eine systematisch-teleologische Gegenüberstellung mit Art. 77 Abs. 1 GG spricht hingegen für jenes enge Verständnis. Der Bundestag gibt mit Beschluss ein Gesetzgebungsverfahren aus der Hand – es gilt seine Unabänderlichkeit. Bekommt er nur dann die Möglichkeit, seinen Beschluss zu modifizieren, wenn der Vermittlungsausschuss eine Änderung vorgeschlagen hat, liegt es nahe, dass diese Modifikationsmöglichkeit auch nur so weit trägt. (Axer, Die Kompetenz des Vermittlungsausschusses, 2010, S. 128 ff.; so auch Borowy, ZParl 2010, 874 (901); diff. Kokott, in: Bonner Kommentar zum GG, Art. 77 (Stand: Mai 2014) Rn. 137 f.; aA Kersten, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 77 (Stand: Jan. 2021) Rn. 87; s. auch verfassungsrechtliche Bedenken bzgl. der gegenwärtigen Regelung bei Möllers, Jura 2010, 401 (406)).

III. Für die Prüfung

Wenngleich das Bundesverfassungsgericht die Frage der Grenzen des Vermittlungsvorschlags für sich als geklärt erachtet (BVerfGE 125, 104 (121)), kann das Gleiche nicht für die breite juristische Debatte gelten. Die Problematik ist komplex, das Feld der angebotenen Auflösungen ist weit (vgl. auch Masing/Risse, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 77 Rn. 87, die schlicht konstatieren, dass eine überzeugende Lösung noch nicht gefunden ist). In der Examensklausur dürfte entscheidend sein, die verfassungsrechtlichen Erwägungen und Probleme sowohl bezüglich einer engen wie weiten Bemessung der Grenzen zu erkennen und den Fall auf dieser Grundlage einem schlüssigen Ergebnis zuzuführen.

F. Ausblick

Der Blick auf den Vermittlungsausschuss als ExamenskandidatIn zeigt: Einiges ergibt sich bereits aus der Lektüre der Verfassung und der Geschäftsordnungen. Vieles fällt auf die Anwendung bekannter Prinzipien und Argumentationsmuster des Staatsorganisationsrechts zurück. So sind verschiedene Fallgestaltungen denkbar, die im Examen (oder anderen Prüfungen) begegnen können. Eine gute Vorbereitung bedeutet dabei in der Regel nicht das Sicherschließen von völlig Neuem, sondern bereits Bekanntes mit einigen Kniffen zu übertragen.

10.04.2024/1 Kommentar/von Gastautor

AfD scheitert vor dem Bundesverfassungsgericht – Kein Anspruch auf Wahl eines Vizepräsidenten oder einer Vizepräsidentin des Bundestages

Examensvorbereitung, Für die ersten Semester, Lerntipps, Öffentliches Recht, Rechtsgebiete, Rechtsprechung, Schon gelesen?, Startseite, Verfassungsrecht

Mit einer gestern veröffentlichten Entscheidung (Az. 2 BvE 9/20) hat das Bundesverfassungsgericht der Bundestagsfraktion der Alternative für Deutschland (AfD) einen Dämpfer verpasst. Nach Einschätzung des BVerfG hat die Fraktion keinen Anspruch darauf, dass ein von ihr vorgeschlagener Abgeordneter oder eine von ihr vorgeschlagene Abgeordnete zum Stellvertreter oder zur Stellvertreterin des Präsidenten bzw. der Präsidentin des Deutschen Bundestages gewählt wird. Im Folgenden ein Überblick über die wichtigsten Aspekte der Entscheidung.

I. Sachverhalt

Der Sachverhalt ist schnell erzählt. Nach § 2 Abs. 1 S. 1 GO-BT wählt der Bundestag einen Bundestagspräsidenten und seine Stellvertreter und Stellvertreterinnen (VizepräsidentInnen), wobei jede Fraktion nach § 2 Abs. 1 S. 1 GO-BT durch mindestens einen Vizepräsidenten oder eine Vizepräsidentin im Präsidium vertreten ist.

Nachdem der Bundestag die Zahl der Stellvertreter und Stellvertreterinnen für die 19. Legislaturperiode entsprechend der Zahl der im Bundestag vertretenen Fraktionen auf sechs festgelegt hatte, wurde die Wahl der Vizepräsidenten und Vizepräsidentinnen gemäß § 2 Abs. 2 GO-BT durchgeführt. Einzig der AfD-Kandidat konnte auch in drei Wahlgängen keine Mehrheit auf sich vereinen. Das Schauspiel wiederholte sich im Laufe der Legislaturperiode: Insgesamt fünf weitere vorgeschlagene Abgeordnete der AfD-Fraktion fielen in jeweils drei Wahlgängen durch. Bis zum Ende der 19. Legislaturperiode gab es keinen Stellvertreter des Bundestagspräsidenten aus der AfD-Fraktion.

Hierdurch sieht die Fraktion ihre Rechte aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG und ihr Recht auf faire und loyale Anwendung der Geschäftsordnung sowie den Grundsatz der Organtreue verletzt. Sie macht geltend, wenn eine Bestellung eines Gremiums von einer Mehrheitswahl abhängig gemacht werde, müsse dafür Sorge getragen werden, dass Kandidaten nicht aus sachwidrigen Gründen abgelehnt würden. Dies habe der Antragsgegner (der Deutsche Bundestag) durch geeignete Vorkehrungen sicherzustellen. Er müsse verfassungswidrigen Blockaden durch eine oder mehrere Fraktionen oder eine Mehrheit der Abgeordneten durch ein formelles oder informelles Verfahren entgegenwirken.

II. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts

Diese Einschätzung hat das Bundesverfassungsgericht in typischer Art abgelehnt, man möchte fast sagen abgebügelt – der Antrag sei offensichtlich unbegründet. In seiner Untermauerung dieser These geht das BVerfG in drei Schritten vor. Zunächst setzt es sich mit der möglichen Verletzung des Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG auseinander, sodann mit einer solchen des Rechts auf effektive Opposition und schließlich dem Grundsatz der Organtreue.

Prozessuales

Die Zulässigkeit des Antrags lässt das BVerfG demgegenüber offen. Prozessual hatte die Bundestagsfraktion der AfD ein Organstreitverfahren gegen den Deutschen Bundestag als Antragsgegner angestoßen. Die einzelnen Prüfungspunkte sollen an dieser Stelle nicht wiederholt werden. Sollte sich der Sachverhalt jedoch einmal in einer Klausur wiederfinden, sollten Prüflinge sich jedenfalls kurz mit der Antragsbefugnis der Fraktion auseinandersetzen. Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muss der Antragsteller geltend machen, dass er oder das Organ, dem er angehört, in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. „Durch das Grundgesetz“ ist hier der entscheidende Satzteil – das verletzte oder gefährdete organschaftliche Recht muss ein solches sein, das durch die Verfassung gewährleistet wird. An Rechtspositionen, die allein aus der Geschäftsordnung des Bundestags folgen, kann ein Organstreitverfahren nicht geknüpft werden.

Achtung: Zwar nennt Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG auch andere Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Die Nennung der Geschäftsordnungsrechte bezieht sich hier aber allein auf die Beteiligtenfähigkeit im Organstreit, nicht aber auf die Antragsbefugnis (vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge/Bethge, § 64 BVerfGG, Rn. 61).

Das schließt nicht aus, dass die GO-BT im Rahmen der Antragsbefugnis relevant werden kann. Die von ihr gewährten Rechte müssen sich aber an ein bereits aus der Verfassung folgendes Statusrecht des antragstellenden Organs ergeben und dieses ausgestalten (vgl. etwa BVerfGE 87, 207, 208 f.).

Hinweis: Das BVerfG hat die Frage der Zulässigkeit zwar offen gelassen, es erscheint in der Klausur angezeigt, die Antragsbefugnis mit Blick auf die Möglichkeitstheorie zunächst zu bejahen und die relevanten Probleme in der Begründetheit zu erörtern.

Zu Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG

Erster Anknüpfungspunkt ist Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, der zunächst einmal das freie Mandat der Abgeordneten des Bundestages regelt. Aus dieser Norm leitet das Bundesverfassungsgericht auch die Rechtsstellung der Fraktionen und insbesondere ein Recht auf formale Gleichheit der Abgeordneten und Fraktionen ab:

„Die Antragstellerin ist als Fraktion im Deutschen Bundestag ein Zusammenschluss von Abgeordneten, dessen Rechtsstellung – ebenso wie der Status der Abgeordneten – aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten ist. Dementsprechend haben die Fraktionen gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ein Recht auf formal gleiche Mitwirkung an der parlamentarischen Willensbildung.“ (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 28, Nachweise im Zitat ausgelassen).

Das Recht auf Gleichbehandlung erstreckt sich dabei nach den Ausführungen des BVerfG auch auf Fragen der Organisation des Bundestages, auch für die Besetzung von Ämtern und damit auf für den Zugang zum Bundestagspräsidium (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 28).

Mag so auch ein Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung der Abgeordneten am und im Präsidium bestehen, so wird dieses doch wiederum begrenzt durch Art. 40 Abs. 1 S. 1 GG, der die Wahl (!) des Bundestagspräsidenten und der Stellvertreter und Schriftführer vorsieht. Das BVerfG nimmt dies zum Anlass, die Grundsätze und Bedeutung von Wahlen zu erläutern:

„Dabei ist die Wahl nach Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG frei. Wahlen zeichnen sich gerade durch die Wahlfreiheit aus, wenngleich die Wählbarkeit von der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängen kann. Der mit einer Wahl einhergehende legitimatorische Mehrwert könnte nicht erreicht werden, wenn es eine Pflicht zur Wahl eines bestimmten Kandidaten oder einer bestimmten Kandidatin gäbe. Der Wahlakt unterliegt grundsätzlich keiner über Verfahrensfehler hinausgehenden gerichtlichen Kontrolle, weswegen sein Ergebnis auch keiner Begründung oder Rechtfertigung bedarf.“ (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 31, Nachweis im Zitat ausgelassen).

Dies knüpft das Gericht ergänzend an das freie Mandat der Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG und das Demokratieprinzip nach Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 GG. An einer späteren Stelle im Urteil heißt es darüber hinaus, „mit einer freien Wahl im Sinne des Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG wäre es unvereinbar, wenn eine Fraktion das Recht auf ein bestimmtes Wahlergebnis hätte. Könnte eine Fraktion – mittels der von der Antragstellerin begehrten „prozeduralen Vorkehrungen“ oder gar durch ein Besetzungsrecht – einen Vizepräsidenten oder eine Vizepräsidentin durchsetzen, wäre die Wahl ihres Sinns entleert.“ (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 35).

Weder könnten daher die Abgeordneten oder Fraktionen verpflichtet werden, die Stimmabgabe offenzulegen oder zu begründen, noch soll das Recht der Fraktionen aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG durch prozedurale Vorkehrungen, welche die Wahl letztlich steuern und einengen, beschränkt werden (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 33, 36). Diese Grundsätze führen das BVerfG zu dem folgenden, eindeutigen Ergebnis:

„Der Anspruch einer Fraktion auf Mitwirkung und Gleichbehandlung mit den anderen Fraktionen bei der Besetzung des Präsidiums aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG steht mit Blick auf Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG unter dem Vorbehalt der Wahl. Er ist darauf beschränkt, dass eine Fraktion einen Kandidaten für die Wahl vorschlagen kann und dass die freie Wahl ordnungsgemäß durchgeführt wird. Gelingt die Wahl nicht, bleibt die Stellvertreterposition unbesetzt, solange nicht ein von der zu vertretenden Fraktion einzubringender neuer Personalvorschlag die erforderliche Mehrheit erreicht. Das in § 2 Abs. 1 und Abs. 2 GO-BT vorgesehene Vorschlags- und Wahlrecht sichert hinreichend das Mitwirkungsrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und bringt dieses in einen angemessenen Ausgleich zu der verfassungsrechtlichen Vorgabe in Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG.“ (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 37).

Zum Recht auf effektive Opposition

Deutlich kürzer fasst sich das Gericht im Hinblick auf das Recht auf effektive Opposition. Ein solches ist zwar in der Rechtsprechung des BVerfG anerkannt (BVerfGE 142, 22, Rn. 85 ff.). Es begründet aber keine spezifischen Oppositionsrechte, was auch mit der Freiheit des Mandats nach Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG nicht vereinbar wäre (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 42).

Hinweis: Das BVerfG spricht hier einen Klausurklassiker an. Wem das Recht auf effektive Opposition nichts sagt, der sollte hier noch einmal im Lehrbuch oder Kommentar nachlesen!

Dass dieses Recht hier nicht betroffen ist, begründet das BVerfG weiterhin damit, dass es nicht dazu dienen kann, die Minderheit vor Entscheidungen der Mehrheit im Rahmen freier Wahlen zu bewahren, sowie damit, dass das Bundestagspräsidium zu parteipolitischer Zurückhaltung angehalten ist und Oppositionsarbeit im Amt gerade nicht angezeigt ist (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 43).

Zum Grundsatz der Organtreue

Auch mit dem Grundsatz der Organtreue ließ sich das von der AfD-Fraktion gewünschte Ergebnis nicht begründen. Da die Wahlvorgänge für alle vorgeschlagenen Abgeordneten gleichermaßen durchgeführt wurden und die AfD-Fraktion ihr Vorschlagsrecht (mehrfach) ausüben konnte, sah das BVerfG keine Anhaltspunkte für eine gleichheitswidrige Behandlung oder unfaire oder illoyale Durchführung der Wahlvorgänge (BVerfG, Beschl. v. 22.3.2022, 2 BvE 9/20, Rn. 45).

III. Was bleibt?

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts liest sich wie ein Grundkurs in Sachen Demokratie. Das ist insbesondere den Ausführungen zu den Grundsätzen der freien Wahl und auch dem freien Mandat der Abgeordneten geschuldet. Das Thema bleibt politisch brisant, zeichnet sich doch für die jetzige Legislaturperiode bereits ein ähnliches Spiel ab. Der Fall bietet viel Argumentationsspielraum und Möglichkeiten, Bezüge verschiedener Normen innerhalb des Grundgesetzes zueinander aufzuzeigen. Es wäre daher nicht überraschend, ihn früher oder später als Gegenstand von Klausuren oder mündlichen Prüfungen wiederzufinden.

23.03.2022/0 Kommentare/von Dr. Lena Bleckmann

BVerfG: Antrag der AfD-Bundestagsfraktion auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt

Aktuelles, Öffentliches Recht, Schon gelesen?, Startseite, Verfassungsrecht

Ungefähr drei Monate sind vergangen, seit eine nächtliche Sitzung des Deutschen Bundestags für unerwartetes Aufsehen sorgte: Obwohl ein Abgeordneter der Fraktion „Alternative für Deutschland“ (AfD) die Beschlussfähigkeit des Bundestags bezweifelte und Schätzungen zufolge nur noch ca. 100 der 709 Parlamentarier im Sitzungssaal anwesend waren, wurde die Abstimmung u.a. über zwei europarechtliche Datenschutzvorlagen fortgesetzt. Am Tag danach erklärte die AfD-Vize-Fraktionsvorsitzende Beatrix von Storch, es werde geprüft, was gegen die Willkür, „mit der ein offenkundig nicht beschlussfähiger Bundestag in tiefer Nacht unter erkennbar offener Missachtung der Geschäftsordnung Gesetze durchdrückt“, unternommen werde könne. Daraufhin reichte die AfD-Bundestagsfraktion beim BVerfG einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ein, die es dem Bundespräsidenten untersagen sollte, die durch den Bundestag beschlossenen Gesetze gegenzuzeichnen und im Bundesgesetzblatt zu verkünden. Mit Beschluss vom 17.09.2019 – 2 BvQ 59/19, BeckRS 2019, 21913 lehnte der Zweite Senat den Erlass der einstweiligen Anordnung ab. Da der Vorgang auch erhebliche mediale Aufmerksamkeit erfahren hat, liegt die gesteigerte Prüfungsrelevanz auf der Hand. Gleichzeitig bietet die Entscheidung die Gelegenheit, die Grundlagen der einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG zu wiederholen, die im Studium im Vergleich zum vorläufigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz nach §§ 80 Abs. 5, 80a, 123 VwGO häufig nur geringe Aufmerksamkeit erfährt.

A. Sachverhalt (im Wesentlichen den Gründen des Beschlusses entnommen, leicht abgewandelt)

Doch was genau ist geschehen?

Die 107. Sitzung des 19. Deutschen Bundestages dauerte vom 27. bis in die frühen Morgenstunden des 28.06.2019. Als Tagesordnungspunkte 22a und 22b rief die Vizepräsidentin des Bundestages zwei Gesetzentwürfe zur Beratung auf. Bevor die Abgeordneten mit den Abstimmungen über die Gesetzentwürfe begannen, bezweifelte am 28.06.2019 gegen 1:27 Uhr ein Abgeordneter der AfD-Fraktion die Beschlussfähigkeit der Versammlung, woraufhin die Bundestagsvizepräsidentin für den Sitzungsvorstand erwiderte, dass nach dessen Meinung die Beschlussfähigkeit gegeben sei. Schätzungen zufolge waren jedoch nur ca. 100 der 709 Bundestagsabgeordneten im Plenarsaal anwesend. Für den Sitzungsvorstand war es auch eindeutig erkennbar, dass weniger als die Hälfte der Bundestagsabgeordneten im Plenarsaal anwesend waren. Dennoch wurden zunächst die beiden Gesetzentwürfe sowie später noch ein dritter Entwurf zur Abstimmung gestellt. Alle erhielten die Mehrheit der abgegebenen Stimmen.

Die AfD-Bundestagsfraktion stellte beim BVerfG daraufhin schriftlich einen den Anforderungen des § 23 Abs. 1 BVerfGG genügenden Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung. Der Antrag war darauf gerichtet, dem Bundespräsidenten bis auf Weiteres zu untersagen, die durch den Bundestag beschlossenen Gesetze gegenzuzeichnen, auszufertigen und im Bundesgesetzblatt zu verkünden.

Nach Ansicht der AfD-Fraktion verletzte die Nicht-Durchführung des sog. Hammelsprungs nicht nur § 45 Abs. 2 iVm. § 51 GOBT, sondern v.a. auch den Grundsatz der parlamentarischen Demokratie und speziell die Mitwirkungsrechte des gesamten Bundestags bei der Gesetzgebung. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 BVerfGG sei zulässig. Zunächst sei ein Organstreit in der Hauptsache grundsätzlich zulässig, denn eine Verletzung verfassungsmäßiger Rechte des Bundestages infolge des offensichtlich willkürlichen Vorgehens der Sitzungsleitung sei keineswegs ausgeschlossen. Gegen die Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung könne ferner nicht eingewendet werden, dass im noch anzustrengenden Organstreitverfahren nicht der Bundespräsident, sondern v.a. der Bundestag selbst als Antragsgegner in Betracht komme. Auch werde es in der späteren Hauptsache nur um die Feststellung der Verletzung organschaftlicher Rechte gehen und nicht wie hier um eine vorläufige Unterlassung. Jedoch könnten die verfassungsmäßigen Rechte des Bundestages anders nicht effektiv geschützt werden. Der Antrag sei schließlich auch begründet. Selbst unter Anlegung strenger Maßstäbe sprächen im Rahmen einer Folgenabwägung die besseren Gründe für den Erlass der einstweiligen Anordnung. Für den Fall, dass dem Eilantrag stattgegeben werde, der Hauptsacheantrag aber ohne Erfolg bliebe, entstehe kein nennenswerter Schaden. Die betroffenen Gesetze träten lediglich einige Monate später in Kraft, was durch die Gewissheit ihrer formellen Verfassungskonformität kompensiert werde. Hingegen sei das rasche Inkrafttreten der Gesetze vergleichsweise ohne Wert, denn sie seien mit dem Vorwurf der Verfassungswidrigkeit bemakelt. Für Rechtsfrieden könnten sie so nicht sorgen. Sollte hingegen der Eilantrag abgelehnt werden, der Organstreit in der Hauptsache aber erfolgreich sein, entstehe eine Art „verfassungsrechtlicher Notstand“. Denn das Bundesverfassungsgericht könne im Organstreitverfahren nur die Verletzung von Organrechten feststellen, nicht aber einen verfassungswidrig zustande gekommenen Rechtsakt für nichtig erklären. Es wären dann formell verfassungswidrige, aber weiterhin fortgeltende Gesetze in der Welt. Nur durch den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung könnten die Gesetze in einem ordnungsgemäßen Verfahren durch einen beschlussfähigen Bundestag abermals verabschiedet werden. Daher dürften sie jetzt jedenfalls noch nicht ausgefertigt werden.

Hat der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung Aussicht auf Erfolg?

B. Rechtliche Würdigung

Das BVerfG hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung „abgelehnt“. Bereits am Tenor wird damit deutlich, dass sich die Entscheidung strukturell in die Rechtsprechung des BVerfG einfügt, die nicht zwischen Zulässigkeit und Begründetheit abgrenzt (vgl. dazu auch MKSB/Graßhof, BVerfGG, 56. EL Februar 2019, § 32 Rn. 37 f.). Auch wenn die praktische Bedeutung dieser Abgrenzung gering ist, ist Klausurbearbeitern gleichwohl zu raten, die Prüfung nach den Erfolgsaussichten der Übersichtlichkeit halber wie gewohnt in Zulässigkeit und Begründetheit zu gliedern.

Der Antrag auf Erlass der einstweiligen Anordnung hat also Erfolg, soweit er zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit

Der Antrag müsste zulässig sein.

1. Eröffnung des Rechtswegs zum BVerfG

Dazu müsste zunächst der Rechtsweg zum BVerfG eröffnet sein, was dann der Fall ist, wenn das mit dem Hauptsacheverfahren verfolgte oder zu verfolgende (sog. isolierter Eilantrag) Anliegen einer der in Art. 93 Abs. 1 GG, § 13 BVerfGG abschließend aufgezählten Verfahrensarten zuzuordnen ist. Im Hauptsacheverfahren wäre ausweislich der Begründung des Antrags zu klären, ob durch das Vorgehen der Sitzungsleitung verfassungsmäßige Rechte des Bundestags verletzt wurden. Einschlägig wäre damit in der Hauptsache ein Organstreitverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG, sodass auch vorliegend der Rechtsweg zum BVerfG eröffnet ist.

2. Zuständigkeit des BVerfG

Gem. § 32 Abs. 1 BVerfGG ist das BVerfG zur Entscheidung über Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung zuständig.

3. Antragsberechtigung

Weiterhin müsste die AfD-Fraktion antragsberechtigt sein. Die Antragsberechtigung ergibt sich dabei aus dem betreffenden Hauptsacheverfahren. Antragsberechtigt sind somit die Beteiligten des Hauptsacheverfahrens. Die Beteiligungsfähigkeit im Organstreitverfahren richtet sich nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG. Nach § 63 BVerfGG sind der Bundespräsident, der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen des Bundestags und des Bundesrats mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe beteiligungsfähig. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist hinsichtlich der Beteiligungsfähigkeit weiter gefasst und lässt die Anträge eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch das GG oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind, zu. Eine Fraktion wird durch §§ 10 ff., 57 Abs. 2, 75 f. GOBT mit eigenen Rechten ausgestattet und ist damit ein Teil des Bundestags iSd. § 63 BVerfGG bzw. ein anderer Beteiligter iSd. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Die AfD-Fraktion ist somit im Organstreitverfahren beteiligungsfähig und damit auch im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung antragsberechtigt.

4. Keine Vorwegnahme der Hauptsache

Außerdem dürfte die einstweilige Anordnung nicht die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen, da sie nur der vorläufigen Regelung eines Zustands dient. Vorliegend begehrt die Antragstellerin dem Bundespräsidenten bis auf Weiteres zu untersagen, die durch den Bundestag beschlossenen Gesetze gegenzuzeichnen, auszufertigen und im Bundesgesetzblatt zu verkünden. Auch nach Abschluss des Hauptsacheverfahrens könnte der Bundespräsident die beschlossenen Gesetze noch gegenzeichnen und im Bundesgesetzblatt verkünden. Dadurch würden die Folgen der einstweiligen Anordnung gleichsam rückgängig gemacht. (Salopp formuliert könnte man sagen, Gegenzeichnung und Verkündung werden durch eine einstweilige Anordnung bloß aufgeschoben, nicht aufgehoben.) Die einstweilige Anordnung nimmt daher die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorweg.

5. Form

Die Formvorschriften des § 23 Abs. 1 BVerfGG wurden gewahrt.

Anmerkung: An dieser Stelle wurde der Sachverhalt aus didaktischen Gründen leicht abgewandelt: Das BVerfG hat im zu entscheidenden Fall zusätzlich die Frage aufgeworfen (aber letztendlich dahinstehen lassen), ob der Antrag überhaupt den Anforderungen des § 23 Abs. 1 BVerfGG genügt. Dies sei fraglich, da sich aus der bisherigen Begründung womöglich nicht deutlich genug ergebe, welche organschaftliche Rechtsposition die Antragstellerin in einem etwaigen Organstreitverfahren gedenkt geltend zu machen.

6. Zwischenergebnis

Der Antrag ist zulässig.

II. Begründetheit

Fraglich ist, ob der Antrag auch begründet ist.

Im Rahmen der (vom BVerfG nicht explizit als Begründetheitsprüfung bezeichneten) Begründetheitsprüfung arbeitet das BVerfG nach ständiger Rechtsprechung anders als vom verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz bekannt mit einer spezifischen Folgenabwägung, bei der die konkreten Erfolgsaussichten der Hauptsache grds. außer Betracht bleiben. Stattdessen rekurriert das Gericht auf die sog. Doppelhypothese, bei der die Nachteile, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, das Hauptsacheverfahren aber Erfolg hätte, abgewogen werden mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Hauptsacheverfahren aber letztlich der Erfolg zu versagen wäre. Die einzelnen Tatbestandsmerkmale des § 32 Abs. 1 BVerfGG („Abwehr schwerer Nachteile“, „Verhinderung drohender Gewalt“, „anderer wichtiger Grund“) gehen bei dieser Formel im Begriff des Nachteils auf. Das BVerfG tritt in die Abwägung nach der Doppelhypothese jedoch nur ein, wenn sich das Hauptsacheverfahren weder als offensichtlich unzulässig noch als offensichtlich unbegründet erweist (hierzu m.w.N. BeckOK BVerfGG/Walter, 7. Ed. 01.06.2019, § 32 Rn. 42 f.).

1. Offensichtliche Unzulässigkeit oder Unbegründetheit in der Hauptsache

Die Hauptsache dürfte nicht offensichtlich unzulässig oder unbegründet sein. Dies wäre der Fall, wenn das Gericht zum Zeitpunkt seiner Entscheidung der Auffassung ist, dass kein Gesichtspunkt erkennbar ist, der dem Hauptsacheverfahren zum Erfolg verhelfen könnte.

Das BVerfG schneidet in dem Beschluss jedoch Zulässigkeits- und Begründetheitsfragen des Hauptsacheverfahrens nicht einmal an, sondern löst den Fall über die bereits angesprochene spezifische Folgenabwägung. Dies ist typisch für Entscheidungen des BVerfG über einstweilige Anordnungen, da in der verfassungsgerichtlichen Praxis die Zulässigkeit und Begründetheit des Hauptsacheverfahrens noch nicht abschließend geklärt sein müssen. Um auf alle im Sachverhalt aufgeworfenen Fragen in der gutachterlichen Bearbeitung eingehen zu können, ist Klausurbearbeitern dennoch zu empfehlen, die Zulässigkeit und Begründetheit des Hauptsacheverfahrens inzident zu prüfen.

Als erster problematischer Punkt einer inzidenten Zulässigkeitsprüfung wäre damit die Frage zu beantworten, wer der Antragsgegner ist und ob dieser ebenfalls beteiligungsfähig gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG ist. Die AfD-Fraktion führt in ihrem Antrag bereits selbst aus, dass im noch anzustrengenden Organstreitverfahren nicht der Bundespräsident, sondern v.a. der Bundestag selbst als Antragsgegner in Betracht komme. Da vorliegend jedoch die Stellvertreterin des Bundestagspräsidenten handelte, erscheint es naheliegender, den Bundestagspräsidenten als Antragsgegner zu wählen. Dabei handelt der Stellvertreter des Präsidenten bei der Leitung von Bundestagssitzungen als „amtierender Präsident“ iSd. § 8 Abs. 1 GOBT. Der Bundestagspräsident wird z.B. durch §§ 7 Abs. 1 S. 1, S. 2 a.E., 22 S. 1 GOBT auch mit eigenen Rechten ausgestattet und ist damit sowohl gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG als auch nach § 63 BVerfGG beteiligungsfähig.

Ebenfalls näheren Ausführungen bedarf es bei der Frage, ob die AfD-Fraktion auch antragsbefugt ist, Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 64 Abs. 1 BVerfGG. Dazu müsste die Antragstellerin geltend machen, d.h. die Möglichkeit aufzeigen, dass sie oder das Organ, dem sie angehört, durch die Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners (hier: Ablehnung des Antrags auf Durchführung eines Hammelsprungs durch den Sitzungsvorstand) in ihren ihr durch das GG übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Weil das Organstreitverfahren ein kontradiktorisches Streitverfahren ist, bei dem der Antragsteller eine Verletzung eigener durch das GG übertragener Rechte oder im Rahmen einer Prozessstandschaft die Verletzung von Rechten der Organs, dem er angehört, geltend machen muss, genügt eine Berufung auf eine bloße Missachtung der GOBT oder objektiver Verfassungsprinzipien nicht. Im vorliegenden Fall erscheint eine Verletzung eigener verfassungsrechtlicher Rechte der AfD-Fraktion nicht einmal möglich, da der Sitzungstermin bekannt war und die gesamte Fraktion an der Sitzung des Bundestags hätte teilnehmen können. Gleiches gilt, soweit die AfD-Fraktion prozessstandschaftlich die Rechte des Bundestags geltend machen würde: Der Sitzungstermin wurde rechtzeitig bekanntgemacht und Hinweise zu etwaigen Behinderungen der parlamentarischen Abläufe im Vorfeld lagen nicht vor. Auch das Gesetzgebungsrecht des Bundestags wurde nicht beeinträchtigt, da die Verweigerung des Hammelsprungs gerade dazu führte, dass es zu den Gesetzesbeschlüssen kommen konnte (hierzu s. Deger, Verfassungsblog v. 14.08.2019).

Somit könnte man (jedenfalls in einer Klausurbearbeitung) den Antrag bereits wegen offensichtlicher Unzulässigkeit des Hauptsacheverfahrens als unbegründet ansehen.

2. Folgenabwägung

Der Zweite Senat hingegen ist von einem offenen Ausgang des Hauptsacheverfahrens ausgegangen und hat somit direkt die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte, gegen die Folgen abgewogen, die eintreten würden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, dem Antrag in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre.

Nach Ansicht des Gerichts drohte der AfD-Fraktion kein schwerer Nachteil, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde und ein Organstreitverfahren später Erfolg hätte. Das Argument, für diesen Fall sei der Eintritt einer Art „verfassungsrechtlichen Notstands“ zu befürchten, überzeugte das BVerfG nicht. Denn:

„Was […] [die AfD-Fraktion] […] in der Sache rügt, ist das Auseinanderfallen der möglichen Rechtsfolgen von Organstreitverfahren einerseits und Normenkontrollverfahren andererseits. Nach § 67 BVerfGG stellt das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung über einen Organstreit nur fest, ob die beanstandete Maßnahme gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt; Rechtsfolge der abstrakten Normenkontrolle kann hingegen nach § 78 BVerfGG die Nichtigkeitserklärung eines Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht sein. Eine Rechtsschutzlücke für mögliche Antragsteller des Organstreits folgt hieraus jedoch nicht, sondern dies ist Ausdruck der verfassungsrechtlichen Grundentscheidung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 und 2 GG, dem objektiven Normenbeanstandungsverfahren mit dem Organstreit ein kontradiktorisches Streitverfahren ausschließlich zur Klärung eines bestimmten Verfassungsrechtsverhältnisses zur Seite zu stellen. Für eine sich von diesem gesetzlich gezogenen Rahmen lösende Ausdehnung der Kompetenzen des Bundesverfassungsgerichts ist kein Raum […].“

Auch durch das Inkraftbleiben eines zunächst formell verfassungswidrigen Gesetzes im Falle eines späteren Erfolgs im Organstreitverfahren stelle – so das BVerfG – keinen schweren Nachteil für die AfD-Fraktion dar. An dieser Stelle verweist das Gericht erneut auf eine grundgesetzliche Kompetenzentscheidung: Verfassungsgerichtlicher Rechtsschutz sei grds. nachgelagerter, kassatorischer Rechtsschutz, wobei das BVerfG insb. die Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten zu respektieren habe.

Ebenfalls nicht überzeugte das Gericht das Argument, nur durch den Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung könnten die fraglichen Gesetze in einem ordnungsgemäßen Verfahren durch einen beschlussfähigen Bundestag abermals verabschiedet werden. Dazu führt das BVerfG in seiner Entscheidung aus, dass der

„Bundestag […] zu jedem Zeitpunkt erneut über die seitens der Antragstellerin bemängelten Gesetze abstimmen [kann], und zwar unabhängig sowohl von einem Erlass der einstweiligen Anordnung als auch von einer Feststellung der Verletzung organschaftlicher Rechte der Antragstellerin in einem späteren Organstreitverfahren.“

Im Ergebnis gewichtete das BVerfG somit ein späteres Inkrafttreten der verabschiedeten Gesetze für den Fall, dass dem Antrag stattgegeben wird, der Hauptsacheantrag aber ohne Erfolg bleibt, schwerer als die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Antrag in der Hauptsache aber Erfolg hätte. Dies auch deshalb, weil die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes stets einen erheblichen Eingriff in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers darstellt und daher bei der Prüfung der Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung unter diesen Umständen ein besonders strenger Maßstab anzulegen ist.

3. Zwischenergebnis

Der Antrag der AfD-Fraktion auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist unbegründet.

III. Ergebnis

Der Antrag hat keinen Erfolg.

C. Stellungnahme/Ausblick

Was bleibt?

Die Entscheidung des BVerfG ist im Ergebnis richtig, das allgemeine Vorgehen des Verfassungsgerichts bei der Prüfung von einstweiligen Anordnungen erweist sich jedoch als wenig systematisch. Weshalb auf eine Unterteilung zwischen Zulässigkeit und Begründetheit verzichtet wird, ist nicht ersichtlich. Ebenfalls nicht erklären lässt sich, weshalb statt auf eine summarische Prüfung wie beim verwaltungsgerichtlichen Eilrechtsschutz auf eine Folgenabwägung gesetzt wird: Laut BVerfG müssen „bei der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung […] die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht […] bleiben“, um im gleichen Atemzug festzustellen, dass dies nicht gelte, wenn sich die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet erweist. Gerade dadurch wird jedoch der Erlass der einstweiligen Anordnung vom prognostischen Ausgang des Hauptsacheverfahrens abhängig gemacht. Der Unterschied zwischen Folgenabwägung und summarischer Prüfung ist daher höchstens graduell. Prüflingen ist dennoch zu raten, die Terminologie und die Struktur der Prüfung durch das BVerfG mit Ausnahme der bereits geschilderten Abweichungen in die eigene gutachterliche Falllösung zu übernehmen, um dem Prüfer zu zeigen, dass die Unterschiede zwischen verwaltungsgerichtlichem Eilrechtsschutz und einstweiliger Anordnung nach § 32 BVerfGG bekannt sind.
Der vorliegende Fall kann nicht nur als Ganzes, sondern auch in vielfältigen anderen Konstellationen in verfassungs- oder verwaltungsgerichtlichen Klausuren Bedeutung erlangen. Insb. kann die Problematik um die Verweigerung eines Hammelsprungs immer dann eingestreut werden, wenn die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes geprüft werden soll. Bei der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit des Gesetzgebungsverfahrens (Art. 76 ff. GG) iRd. formellen Verfassungsmäßigkeit wäre dann zu prüfen, ob die Geschäftsordnungsvorschriften der §§ 45, 51 GOBT durch die Verweigerung des Hammelsprungs verletzt wurden (zu dieser Frage ausführlicher Deger, Verfassungsblog v. 14.08.2019). Kommt man zu dem Ergebnis, dass eine Verletzung von §§ 45, 51 GOBT vorliegt, wäre weiter zu erörtern, ob ein bloßer Verstoß gegen Geschäftsordnungsvorschriften vorliegt oder ob §§ 45, 51 GOBT zudem Verfassungsrecht konkretisieren. Nur im letztgenannten Fall führt eine Missachtung von §§ 45, 51 GOBT auch zur Verfassungswidrigkeit des betreffenden Gesetzes.

07.10.2019/1 Kommentar/von Carlo Pöschke

In der deutschen Bundeshauptstadt

Startseite, Verschiedenes

Wir freuen uns im Monat Juni wieder einen Beitrag eines Mitglieds des Phi Delta Phi – Michael Hoffmann-Becking Inn Frankfurt am Main veröffentlichen zu können. Der Beitrag stammt diesmal von Fritz Grosch. Er ist Gründungsmitglied von Phi Delta Phi in Frankfurt am Main und neben seinem Studium politisch engagiert. In seinem Beitrag berichtet Fritz von seinem Praktikum im Deutschen Bundestag.
Berlin ist durch den Hauptstadtbeschluss seit 1999 wieder deutsche Hauptstadt und Sitz der Bundesregierung. Seitdem steht die gesamte Stadt und Metropolregion unter einem ständigen Wandel und dass in vielerlei Hinsicht. Im März konnte ich das Tempo der Hauptstadt selbst erfahren, als ich mein Praktikum im Deutschen Bundestag in einem Abgeordnetenbüro absolvierte. Als politisch Interessierter versuche ich neben dem Studium mein eigenes politisches Engagement aufrechtzuerhalten und mit dem Studium zu verknüpfen. Durch mein politisches Engagement konnte ich bereits ein breites Erfahrungsspektrum hinsichtlich Wahlkampf und Vorstandsarbeit in einer politischen Partei sammeln. Ein Praktikum im Deutschen Bundestag war besonders reizvoll, da – wie allseits bekannt – die Juristendichte in politischen Tätigkeitsfeldern besonders hoch ist und viele Juristen eine politische Laufbahn einschlagen. Ich konnte dabei erleben, inwieweit und wie genau die eigentliche politische Arbeit „an der Quelle“ abläuft und inwieweit sich meine bisher gesammelten Erfahrungen und Fähigkeiten damit verbinden ließen.
Ich konnte im Laufe meines Praktikums den Alltag eines Bundestagsabgeordneten kennenlernen und dabei besonders das Gesetzgebungsverfahren und den Prozess der politischen Willensbildung verfolgen.
Das deutsche Parlamentswesen und die Arbeit eines Bundestagsabgeordneten
Im Folgenden möchte ich anhand ausgewählter Aufgabenfelder eines Bundestagsabgeordneten und meiner persönlichen Erfahrungen verdeutlichen wie der Arbeitsalltag im deutschen Parlament abläuft:
Die Ausschussarbeit
Eines der Haupttätigkeitsfelder eines Bundestagsabgeordneten ist die Ausschussarbeit. Jeder Abgeordnete ist Teil eines Ausschusses. Die Bundestagsausschüsse bereiten die Entscheidungen des Bundestages vor. Aufgrund der Größe des Plenums, welches regulär aus 598 Bundestagsabgeordneten und den Überhangmandaten sowie – seit 2013 – Ausgleichsmandaten besteht, können nicht alle Beschlüsse und Gesetzesentwürfe den Bundestag in seiner Gesamtheit durchlaufen. In den Bundestagsausschüssen werden die Gesetzesentwürfe deshalb „abstimmungsreif“ vorbereitet. So werden Gesetze im Vorfeld von den betreffenden Ausschüssen entworfen und ausgestaltet. In gemeinsamen (normalerweise nicht öffentlichen) Ausschusssitzungen, die von einem Obmann geleitet werden, beraten die Ausschussmitglieder die Gesetze und hören ggf. Experten an. Die Vorladung und Vernehmung von Zeugen sowie das Veranlassen sonstiger Ermittlungen durch Gerichte und Verwaltungsbehörden ist Privileg der Untersuchungsausschüsse. Jeder Ausschuss ist entsprechend der Größe der einzelnen Fraktionen im Bundestag zusammengesetzt.
Ich durfte im Zuge meines Praktikums bei einem Abgeordneten die Arbeit des Ausschusses für Gesundheit näher kennenlernen. Im Rahmen einer von mir besuchten Ausschusssitzung wurden Gesetze zu gesundheitspolitischen Themen besprochen. Im Zuge der Sitzung konnte ich die Diskussionskultur sowie die anschließenden Entscheidungsprozesse miterleben. Insbesondere konnte ich verfolgen, auf welchem Weg eine Gesetzesvorlage konkretisiert und im weiteren Prozess an den Bundestag weitergeleitet wird. Der einzelne Abgeordnete bringt sich dabei mit eigenem Engagement in die Diskussion ein und versucht den Gesetzgebungsprozess auch entsprechend seiner Parteilinie zu beeinflussen.
Das Plenum
Diese Vorarbeiten kommen im Anschluss zur Abstimmung in den Bundestag. Leider konnte ich während meines Praktikums keinen vollständigen Gesetzgebungsprozess erleben. Da ein Gesetzgebungsverfahren im Durchschnitt mehrere Jahre (von dem Zeitpunkt, an dem es vorgeschlagen wurde bis zum Inkrafttreten) andauert, ist dies im Rahmen eines Praktikums aber auch kaum möglich. Die Gesetze, die zur Abstimmung in den Bundestag gelangen, werden im Vorfeld der Abstimmung noch einmal diskutiert um der politischen Diskussionskultur Rechnung zu tragen.
Während meines Praktikums besuchte ich mehrere Plenarsitzungen des Bundestags. In einer dieser Sitzungen ging es um die Abstimmung über weitere Hilfszahlungen für Griechenland. Vor der eigentlichen Abstimmung wurde das Thema diskutiert. Anhand solcher Abstimmungen lässt sich der Arbeitsalltag des Bundestages sehr gut verdeutlichen. Der Bundestag ist eines der wichtigen Verfassungsorgane, welche den politischen Willensbildungsprozess maßgeblich beeinflussen. Die Bedeutung eines gut funktionierenden und vor allem ausgeglichen besetzten Parlaments zeigt sich an der Zusammensetzung des momentanen 18. Deutschen Bundestages. Nach Bildung der Großen Koalition aus den regierenden Parteien CDU und SPD vereinigt die Regierungskoalition im Plenum über 75 Prozent der Mandate. Im Gegensatz dazu ist die Opposition aus den Parteien DIE LINKE und Bündnis 90/DIE GRÜNEN entsprechend klein. Im parlamentarischen Alltag besteht die Möglichkeit des „Durchregierens“ der Regierungskoalition. Ich konnte bei meinen Besuchen des Plenums so auch feststellen, dass eine relativ geringe Diskussionskultur im Vergleich zu anderen Legislaturperioden herrscht. Die Opposition kommt zwar zu Wort, eine ausschlaggebende Kraft ist sie jedoch nicht und hat in dieser Mandatsaufteilung keine sonderlich große Einflussmöglichkeit, da ihr die Stimmen fehlen. Bei der genannten Griechenland-Debatte wurden – wie bei jeder Parlamentsdebatte – Redebeiträge aller Parteien zugelassen. Eine wirkliche Debatte wird jedoch nur auf Seiten der Opposition geführt, da sich CDU und SPD als Koalitionspartner natürlich nicht widersprechen, wenn es um ein gemeinsames Anliegen geht. Zwar kritisiert die Opposition ganz nach ihrer bestimmungsgemäßen Aufgabe die Arbeit der Regierungskoalition, jedoch scheint diese mehr oder minder durch das ungleichmäßige Stimmgewicht zwischen Regierungskoalition und Opposition zu verblassen. So wurde im Nachgang zur Bundestagswahl selbstverständlich kritisiert, dass eine Regierungskoalition, die mit einer solchen Parlamentsmehrheit ausgestattet ist, auf lange Sicht die Minderheitsrechte aushöhlt. Beispielsweise kann die Opposition eigeständig keinen Untersuchungsausschuss einleiten, weil ihr die notwendigen 25 Prozent Stimmanteil fehlen. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang der Erlass einer Sonderregelung (§ 126a GOBT), um den notwendigen Stimmenanteil zu senken und der Opposition so die Kontrolle der Regierungskoalition zu ermöglichen.
Als Jurist ist man angesichts einer solchen Entwicklung im ersten Moment natürlich beunruhigt. Es gehört zu den wesentlichen Elementen einer Demokratie, dass sich das Parlament aus einer ausgeglichenen Mandatsverteilung zusammensetzt. Ansonsten besteht die Gefahr, dass die Regierung nicht ausreichend genug kontrolliert wird und unsere verfassungsmäßigen Prinzipien unterlaufen werden. Jedoch zeigt die genannte Änderung der Geschäftsordnung des Bundestages, dass auf jeden Fall ein gesundes verfassungsmäßiges Demokratieverständnis vorherrscht.
Presse- und Öffentlichkeitsarbeit
Ein Bundestagsabgeordneter wird in erster Linie gewählt, um seinen Wahlkreis in der Hauptstadt zu vertreten und dessen Interessen entsprechend durchzusetzen. Durch Presse- und Öffentlichkeitsarbeit bildet sich daher die eigentliche politische Arbeit des Abgeordneten heraus. Dabei versucht er stets auch die Bedürfnisse einzelner Bürger in seine politische Arbeit mitaufzunehmen. So besteht für jeden Bürger die Möglichkeit im Berliner Büro oder im Wahlkreisbüro seine Interessen darzulegen.
Ich arbeitete somit vor allem während des Praktikums an Rechercheaufgaben für öffentliche Veranstaltungen und Diskussionen. Vor allem das Thema der Organspende hat mich beschäftigt. Seit dem Organspendeskandal im Jahr 2010 ist das Vertrauen in den Organspendeprozess in der Bevölkerung erheblich gesunken. Ärzte in ganz Deutschland hatten Richtlinienverstöße begangen, um die Wahrscheinlichkeit der Leber-Organvergabe an Patienten des eigenen Transplantationszentrums zu erhöhen. So versucht die Politik momentan dieses Vertrauen wieder zu stärken, indem vor allem die neue Gesetzgebung weiter modifiziert und verbessert wird. Das Transplantationsgesetz (TPG) wurde im Zuge des Organspendeskandals in der Öffentlichkeit breit diskutiert. Im Vorfeld der Gesetzesreform hatten sich Befürworter der Organspende, wie die Bundesärztekammer oder der Nationale Ethikrat, für eine Änderung ausgesprochen, um dem Mangel an Spenderorganen in Deutschland abzuhelfen. So sollte ihrer Meinung nach eine Kombination von Entscheidungs- und Widerspruchsregelung Eingang in die Gesetzgebung finden. Von Februar bis April 2011 wurden 1165 Schüler von Mainzer Gymnasien im Alter zwischen 14 und 20 Jahren per Fragebogen zu den Themen Hirntod und Organspende befragt. Auffällig ist, dass 63 Prozent der Befragten die postmortale Organspende befürworten, jedoch nur 11,3 Prozent einen Organspendeausweis besitzen. Unter denen, die die Organspende ablehnen, gaben 72,4 Prozent ein Informationsdefizit als Grund für die Ablehnung an. Wissensfragen zum Hirntod wurden teilweise von über der Hälfte der Befragten falsch beantwortet, was belegt, dass dieses Defizit nicht vollständig subjektiv ist.
Am 25. Mai 2012 beschloss der Deutsche Bundestag mit großer Mehrheit eine umfassende Reform der Organspende. Künftig sollen alle Krankenversicherten ab dem 16. Lebensjahr regelmäßig befragt werden, ob sie nach ihrem Tod zur Organspende bereit sind. Diese Entscheidungslösung soll im Transplantationsgesetz verankert werden. Am 15. Juni 2012 stimmte auch der Bundesrat der Entscheidungslösung und den Änderungen im Transplantationsgesetz zu.
Zudem ist in Zukunft auch ein bundesweites Transplantationsregister geplant, um eine kontrollierbares Verzeichnis zu schaffen, dass weiteren Missbräuchen vorbeugen soll.
Anhand solcher Aufgaben konnte ich mir meine im Studium erlernte juristische Recherchefähigkeit und Arbeitsweise zunutze machen. Juristen müssen dazu fähig sein, eine bestimmte Prioritätensetzung vornehmen zu können. In seiner Ausbildung erlernt der Jurist die so oft erwähnten analytischen Fähigkeiten zur Differenzierung. Bei Recherchearbeiten wie der oben genannten ist dies von besonderem Vorteil. Bei einer solchen Recherchearbeit ist es oft nicht anders als bei der Erstellung eines juristischen Gutachtens. Man beschäftigt sich zu allererst mit dem betreffenden Sachverhalt, versucht entscheidende Fragen voranzustellen und diese mit entsprechenden Informationen zu beantworten. Eine von Anfang an gut organisierte Arbeitsverwaltung ist daher von erheblichem zeitlichem Vorteil, weil so effektives Arbeiten möglich ist. Allgemein sind Juristen durch ihre Fähigkeit zu Prioritätensetzung ein nicht zu vernachlässigender Teil der Legislative.
Fazit
Durch das Praktikum erhielt ich einen fundierten Einblick in das deutsche Parlamentswesen. Ich konnte erleben wie der Arbeitsalltag eines Bundestagsabgeordneten abläuft und inwieweit er in das eigentliche politische Geschehen eingeflochten ist. Der einzelne Bundestagsabgeordnete ist zwar nur ein einzelner Abgeordneter unter 598 anderen, jedoch kann er oder sie selbst durch genügend Engagement einen erheblichen Einfluss nehmen. Ich konnte bei diesem Praktikum vor allem erfahren, welcher Bedeutungsgehalt einem solchen Mandat inne wohnt. Man muss sich verdeutlichen, dass man als Teil des Parlaments zwar einen kleinen aber trotzdem einen spürbaren Einfluss auf das politische Tagesgeschehen hat und somit eine direkte Einflussnahmemöglichkeit wahrnimmt. Es war sehr aufregend, diese Arbeitsatmosphäre zu erfahren, dabei aktiv beteiligt zu werden und mitzuarbeiten. Für einen Juristen, der sich in der Regel der Bedeutung der verfassungsmäßigen Ordnung bewusst ist, wird deutlich, wie wichtig die Funktionsfähigkeit eines Parlaments ist. Und eine solche Funktionsfähigkeit kann sich schließlich nur aus den einzelnen Abgeordneten ergeben. Mir wurde nach Abschluss des Praktikums daher vor allem eines klar: Die Arbeit eines Bundestagsabgeordneten ist vor allem auch ein Dienst an unserem Land, damit dessen verfassungsmäßige und demokratische Grundordnung aufrechterhalten erhalten wird. Dieser Geist ist vor allem durch den Arbeitseifer und die Moraldisziplin im Bundestag zu spüren. Schlussendlich habe ich durch dieses Praktikum Erfahrungen gesammelt, die ich keinem Fall eintauschen will. Das sind in erster Linie Erlebnisse, die mir sicherlich in meinem politischen Engagement aber natürlich auch für meinen beruflichen Werdegang einen nicht zu vernachlässigenden Erfahrungsschatz garantieren.

26.06.2015/1 Kommentar/von Gastautor

Der Fall Edathy im Prüfungsgespräch

Aktuelles, Strafrecht BT

Für anstehende mündliche Prüfungen interessant ist der derzeit in der Presse kursierende Sachverhalt um die Ermittlungen gegen den zurückgetretenen SPD-Bundestagsabgeordneten Sebastian Edathy, dem vorgeworfen wird, im Besitz von Kinderpornographie gewesen zu sein (siehe dazu hier). Neben strafprozessualen Klassikern wie dem Grundsatz in dubio pro reo (dazu hier), kann der aktuelle Sachverhalt hervorragend herangezogen werden, um Prüflinge mit der Auslegung einer weniger bekannten Norm sowie dem Standardtatbestand der Strafvereitelung (im Amt) zu konfrontieren.
Verletzung des Dienstgeheimnisses
Im Zusammenhang mit dem Fall Edathy ist derzeit fraglich, ob sich der frühere Bundesinnenminister Hans-Peter Friedrich gemäß § 353b Abs. 1 S. 1 StGB wegen Verletzung eines Dienstgeheimnisses strafbar gemacht haben kann (dazu hier). Der frühere Bundesinnenminister hatte durch seine Position nämlich Kenntnis von dem o.g. Ermittlungsverfahren und teilte diesbezügliche Information vorab dem SPD-Vorsitzenden Sigmar Gabriel mit (dazu hier). Nach § 353b StGB macht sich strafbar, wer als Amtsträger ein Geheimnis unbefugt offenbart und dadurch wichtige öffentliche Interessen gefährdet. Die strafrechtliche Diskussion kann man in diesem Fall an den Tatbestandsmerkmalen „Geheimnis“, „offenbaren“, „unbefugt“ sowie „Gefährdung öffentlicher Interessen“ aufhängen.
Geheimnis im Sinne des § 353b StGB ist jede Tatsache, deren Kenntnis nicht über einen begrenzten Personenkreis hinaus geht. Keine Geheimnisse sind hingegen Tatsachen, die offenkundig sind bzw. sich aus allgemeinen Quellen herleiten lassen. Die Tatsache, dass Ermittlungen gegen Sebastian Edathy anhängig waren, stellte zum damaligen Zeitpunkt, als das Thema noch nicht in der Presse war, insofern ein Geheimnis dar.
Offenbaren ist die Mitteilung an einen Unbefugten. Unbefugt in diesem Sinne meint die Weitergabe ohne Rechtfertigung. Bei § 353b StGB ist insofern etwa eine Weitergabe zur Wahrung berechtigter Interessen nicht unbefugt im Sinne des Tatbestandes. Argumentiert werden kann in diesem Zusammenhang unter anderem mit einem Informationsanspruch der Bundestagsabgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 GG. Sofern man ein derartiges Recht des Bundestagsabgeordneten Sigmar Gabriel anerkennt, könnte im Falle der Weitergabe des Geheimnisses durch Hans-Peter Friedrich eine Weitergabe aus berechtigtem Interesse bejaht und damit die Unbefugtheit abgelehnt werden. Andere Argumentationslinien in Richtung einer Gegenansicht sind selbstverständlich ebenfalls statthaft. Der Argumentation sind hier keine Grenzen gesetzt.
Eine Gefährdung öffentlicher Interessen liegt vor, wenn etwa das Vertrauen der Allgemeinheit in die Unparteilichkeit bzw. Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung erschüttert wird. Es handelt sich um einen sehr dehnbaren Rechtsbegriff, der eine Gesamtwürdigung im Einzelfall erfordert. In diesem Zusammenhang können alle in der Presse genannten Argumente aufgegriffen und im Rahmen einer wertenden Abwägung berücksichtigt werden. Darüber hinaus kann im Rahmen der Prüfung diskutiert werden, inwiefern ein derartig weit gefasster Rechtsbegriff mit dem strafrechtlichen Bestimmtheitsgebot (Art. 103 Abs. 2 GG) vereinbar ist, wobei eine entsprechend restriktive und damit verfassungskonforme Auslegung des Tatbestandsmerkmals sicherlich zielführend sein wird.
Strafvereitelung
Beim Fall Edathy steht weiterhin eine mögliche Strafvereitelung i.S.d. § 258 StGB im Raum (siehe dazu hier). Dieser Tatbestand, den Examenskandidaten im Gegensatz zu § 353b StGB sicher beherrschen sollten, könnte insbesondere dann erfüllt sein, wenn Hans-Peter Friedrich oder eine andere Person Sebastian Edathy im Hinblick auf die laufenden Ermittlungen gewarnt hätte, so dass der Verdächtige die Möglichkeit hatte, vor anstehenden Durchsuchungen Beweise zu vernichten. Sofern eine derartige Warnung von einem Staatsanwalt, Richter oder Polizist kam, kann zudem der Tatbestand der Strafvereitelung im Amt erfüllt sein, vgl. § 258a StGB.
Voraussetzung für eine etwaige Strafbarkeit nach § 258 bzw. § 258a StGB ist jedoch in jedem Fall das Vorliegen einer strafbaren Haupttat. Wenn Sebastian Edathy eine strafbare Haupttat, etwa der Besitz kinderpornographischer Schriften i.S.v. § 184b StGB, nicht nachgewiesen werden kann, fehlt es an einem Anknüpfungspunkt für eine mögliche Strafvereitlung. Die Warnung von Sebastian Edathy darüber, dass ein Ermittlungsverfahren gegen ihn anhängig ist, wäre dann straffrei. Die Warnung eines Verdächtigen durch Beamte könnte aber zumindest beamtenrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen, so dass im Rahmen einer mündlichen Prüfung bei dieser Gelegenheit noch hervorragend die Grundzüge des deutschen Berufsbeamtentums abgefragt werden könnten (siehe zu einer bedeutsamen Facette dieses Themengebiets etwa hier).
Examensrelevanz
Aktuelle Sachverhalte, die in der Presse aufgearbeitet werden, stellen oftmals den Gegenstand von mündlichen Examensprüfungen dar. Aus diesem Grunde sollten in den Monaten vor der mündlichen Prüfung und ganz besonders in den letzten Wochen davor überregionale Tageszeitungen bzw. entsprechende Quellen im Internet von den Prüflingen durchforstet werden, um ideal auf die aktuellen Sachverhalte vorbereitet zu sein. Die bloße Lektüre der Sachverhalte allein reicht natürlich noch nicht aus. Darüber hinaus sind die Prüflinge gehalten, sich zu den jeweiligen rechtlichen Implikationen der aktuellen Fälle Gedanken zu machen.

16.02.2014/5 Kommentare/von Dr. Christoph Werkmeister

Regierungsfindung – Wie geht es weiter mit Deutschland?

Aktuelles, Examensvorbereitung, Schon gelesen?, Startseite

Ausgangslage
Das Ergebnis der vergangenen Bundestagswahlen ist erst drei Tage alt, doch kristallisiert sich bereits jetzt heraus, dass es um eine Regierungsbildung nicht allzu gut bestellt ist: Der Bundeskanzlerin scheint ein williger Koalitionspartner zu fehlen, den sie angesichts der fehlenden fünf Sitze der Union zur absoluten Mehrheit benötigt. Eine Minderheitsregierung, mit der damit ständig verbundenen Suche nach wechselnden Mehrheiten, kommt von Unionsseite jedenfalls nicht in Frage. Doch wie geht es weiter und was steht Deutschland in den nächsten Tage, Wochen oder gar Monaten bevor? Grund genug jedenfalls aus staatsrechtlicher Sicht – auch im Hinblick auf eine Mündliche Prüfung – den derzeitigen Stand zu analysieren.

Geschäftsführung der Regierung
Während die Suche nach einer neuen Regierungskoalition beginnt, ruhen die Geschäfte der „alten“ Bundesregierung nicht, da die Bundesrepublik Deutschland weiterhin regierungsfähig bleiben muss. Auszugehen ist zunächst von Art. 39 II GG, nach dem der neu gewählte Bundestag spätestens 30 Tage nach der Wahl zu einer konstituierenden Sitzung zusammentreten muss. In diesem Zusammenhang bestimmt Art. 69 II GG, dass das Amt des Bundeskanzlers sowie die Ämter der Bundesminister erst durch dieses Zusammentreten des neuen Bundestages enden. Der noch amtierende Bundestagspräsident Norbert Lammert hat bereits angekündigt, dass diese Übergangsfrist voll ausgeschöpft werden soll, sodass die erste Sitzung des 18. Deutschen Bundestages spätestens am 22. Oktober anzuberaumen wäre. Solange befinden sich jedenfalls die fünf FDP-Minister auf ihrer Abschiedstour. So verweilt Guido Westerwelle derzeit in New York, um Deutschland bei der Vollversammlung der Vereinten Nationen zu repräsentieren.
Solange die Koalitionsverhandlung aber bis Ende Oktober zu keinem Ergebnis führt, und danach sieht es derzeit aus, gewährt Art. 69 III GG dem Bundespräsidenten die Möglichkeit, den Bundeskanzler und die Bundesminister zu verpflichten „die Geschäfte bis zur Ernennung seines Nachfolgers weiterzuführen“. Dieser geschäftsführende Zustand wird auch als Interregnum (lat. für „Zwischenregierung“; Plural: Interregna) bezeichnet und ist zeitlich nicht limitiert, sodass der ein oder andere Experte bereits mit einer Übergangsphase bis zum Ende des Jahres rechnet. Es ist gut möglich, dass der bisher längste Zeitraum einer Übergangsregierung aus dem Jahre 1976 (insgesamt 73 Tage) überschritten wird.

Rechte der Opposition
Spekulativ sind zwar auch die Fragen über einen möglichen Koalitionspartner der Union, doch sollte man sich zumindest die staatsrechtlichen Konsequenzen vor Augen führen, sollte es eine aus CDU/CSU und SPD bestehende „Große Koalition“ geben. Diese Regierungskoalition bestände aus 503 Sitzen, was in etwa 80 % der insgesamt 630 Sitze entsprechen würde. Die Oppositionsparteien Grüne und Linke kämen im Gegensatz dazu auf lediglich 127 Sitze.
Auswirkungen hätte eine solche Konstellation auf bedeutende Minderheitsrechte der Opposition, der im Wesentlichen der Auftrag zukommt, die Regierung zu kontrollieren. Dazu gehören aber auch die Kritik sowie das Aufzeigen von Alternativen an den Gesetzesvorschlägen der Regierung.
Nach Art. 93 I Nr.2 GG und § 76 ff BVerfGG ist für die Antragsberechtigung eines abstrakten Normenkontrollantrages im Hinblick auf die Opposition erforderlich, dass dieser mindestens von einem Viertel der Mitglieder des Bundestages gestellt wird. Damit sind jedenfalls 158 Parlamentarier erforderlich, welche Grüne und Linke nicht einmal annähernd alleine aufbringen könnten. Zudem erfordert auch die Einsetzung eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses gemäß Art. 44 I GG den Antrag eines Viertels der Mitglieder des Bundestages. Die bedeutsame Stellung eines solchen Untersuchungsausschusses wurde in der Vergangenheit insbesondere im Falle des 1. Untersuchungsausschusses zum Luftangriff bei Kundus deutlich. Insofern würde äußerst fraglich bleiben, ob die Opposition im Falle einer Großen Koalition überhaupt in der Lage sein würde, ihrer demokratischen Rolle gerecht zu werden. Dies war nach den Bundestagswahlen im Jahre 2005 noch anders, als die Oppositionsparteien FDP, PDS und Grüne zusammen auf 166 von insgesamt 614 Sitzen kamen.

Ausblick
Angela Merkel wird einen der beiden potenziellen Koalitionspartner an ihre Verantwortung erinnern, zum Wohle der Bundesrepublik gemeinsam eine regierungsfähige Koalition zu bilden. Dass hier zähe und lange andauernde Verhandlungen bevorstehen, scheint vorprogrammiert zu sein. Dennoch sollte aber nicht vergessen werden, dass in unserem Verständnis von einer parlamentarischen Demokratie auch der Opposition ein bedeutender Beitrag zukommen soll und auch muss. Von daher muss sich die SPD überlegen, ob sie lieber an der Regierung beteiligt sein oder die Rolle der Oppositionsführung wahrnehmen möchte. Demgegenüber haben die Grünen die Wahl zwischen einer Regierungsbeteiligung oder der des Juniorpartners unter einem Oppositionsführer Gregor Gysi von der Linken, die im letzteren Fall sogar nach parlamentarischem Brauch den Vorsitz des Haushaltsausschusses innehaben würde. Unabhängig vom Ergebnis der Regierungsfindung verdeutlicht dieser Vorgang, wie sensibel aber auch spannend Politik und Staatsrecht miteinander verknüpft sind.

25.09.2013/3 Kommentare/von Dr. Marius Schäfer

Sitzung aufgehoben: Zur Zulässigkeit des Fernbleibens von einer Parlamentssitzung

Aktuelles, Öffentliches Recht, Schon gelesen?, Startseite, Verfassungsrecht

In der letzten Woche gab es mehrfach Berichte über den gescheiterten Versuch der Regierungskoalition, über das umstrittene Betreuungsgeldgesetz im Bundestag („BT“) zu beraten (nachzulesen z.B. hier oder hier). Ein guter Zeitpunkt, sich mit den rechtlichen Implikationen dieses Ereignisses zu befassen, da derlei Fragen gerne einmal in mündlichen Examensprüfungen „spontan“ gestellt werden können.
Sachverhalt
Die Regierungskoalition bestehend aus CDU/CSU und FDP hatte für vergangenen Freitag (15.06.2012) eine Sitzung zur ersten Beratung (sog. „1. Lesung“) über das umstrittene Gesetz zum Betreuungsgeld für Familien angesetzt. Gegenstand der Sitzung waren zuvor auch andere Gesetzesvorhaben. Vor der Beratung über das Betreuungsgeldgesetz stellte die SPD einen Antrag zur Abstimmung über ein anderes Gesetzesvorhaben. Bei der anschließenden Abstimmung kam es zu Unklarheiten über die Mehrheitsverhältnisse, sodass ein sogenannter Hammelsprung beschlossen wurde. Dabei verlassen alle Abgeordneten den Plenarsaal. Die Abstimmung geschieht im weiteren Verlauf dadurch, dass die Abgeordneten den Saal durch eine von drei Türen („Ja“, „Nein“, „Enthaltung“) wieder betreten.
Im vorliegenden Fall waren jedoch zahlreiche Vertreter von Grüne, Linkspartei und SPD nicht zum Hammelsprung erschienen, sondern hatten sich entfernt oder schlichtweg vor den Türen gewartet, sodass nur 211 Abgeordnete im Plenarsaal letztendlich gezählt werden konnten. Für die Beschlussfähigkeit des Plenums sind aber regelmäßig mindestens 311 Abgeordnete erforderlich. Sitzungsleiterin Petra Pau stellte daraufhin die fehlende Beschlussfähigkeit des Parlaments formal fest und brach die Sitzung ab.
1. Beschlussfähigkeit des Bundestags
Von der reinen Abstimmungsmehrheit zu unterscheiden ist die sog. Beschlussfähigkeit des BT. Diese ist in § 45 Abs. 1 GO BT geregelt und jedenfalls dann gegeben, wenn die Hälfte der Mitglieder des BT anwesend ist (derzeit 311 von insgesamt 622 Abgeordneten). Da die Anwesenheit der Hälfte der Mitglieder häufig nicht der Fall ist, wird diese grundsätzlich unterstellt. Nur wenn Zweifel an der Beschlussfähigkeit des BT bestehen, kann sie nach § 45 Abs. 2, 3 GO BT formal festgestellt werden (Maunz/Dürig, GG, Art. 42, Rn. 87). Die Vermutung der Beschlussfähigkeit des Parlaments gründet sich auf der Überlegung, dass die Abgeordneten zahlreiche Verpflichtungen bei der Ausübung ihrer Mandats haben und ihre Anwesenheit nicht immer bewerkstelligen können. Nur auf diese Weise kann die Arbeitsfähigkeit des Parlaments gewährleistet werden, sodass die Vermutung allgemein als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen wird (BVerfGE 44, 308). Hiervon zu unterscheiden ist bspw. die Beschlussfähigkeit im Verteidigungsfall (Art. 115 a Abs. 1 S. 2 GG). Da dort auf die Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder i.S.v. Art. 121 GG und damit auf verfassungsrechtlich vorgegebene Mehrheitsverhältnisse abgestellt wird, ist für die Vermutung der Beschlussfähigkeit nach § 45 Abs. 1 GO BT – aus nachvollziehbaren Gründen – kein Raum (Maunz/Dürig, GG, Art. 115 a, Rn. 81).
2. Der sog. Hammelsprung
Der Hammelsprung (Anm. d. Verf.: nicht zu verwechseln mit Schäfchen zählen…) ist eine Modalität der Beschlussfassung und in § 51 Abs. 2 GO BT formal geregelt. Die Abstimmung erfolgt durch Hammelsprungtüren in der oben bereits geschilderten Art und Weise. Das Abstimmungsverfahren wurde erstmals 1874 in die Geschäftsordnung des deutschen Reichstages aufgenommen und kam wenig später auch schon im preußischen Abgeordnetenhaus zur Anwendung. Über die Herkunft des Begriffs besteht Unklarheit, wobei vermutet wird, dass er sich wohl aus der parlamentarischen Alltagssprache herausgebildet hat (z.B. Leithammel, Arbeitsvieh, u.a.).
3. Verweigerung der Abstimmung
Durch das Fernbleiben von der Abstimmunng haben die Abgeordneten der Opposition die Beschlussunfähigkeit und damit den Abbruch der Sitzung faktisch erzwungen.
a) § 13 Abs. 2 GO BT iVm § 14 AbgG
Grundsätzlich besteht eine Verpflichtung des Mandatsträgers, an den Arbeiten des Bundestags teilzunehmen, gem. § 13 Abs. 2 GO BT. Die Folgen der Nichtbeteiligung finden sich zunächst im Abgeordnetengesetz (AbgG), auf das in § 13 Abs. 2 GO BT ausdrücklich verwiesen wird. Nach § 14 AbgG kann unter bestimmten Voraussetzungen eine Kürzung der Kostenpauschale für den Abgeordneten festgelegt werden.
b) § 44 b AbgG; § 18 GO BT iVm Anlage 1 zur GO BT
Daneben hat der BT sich einen Katalog an Verhaltensregeln vorgegeben, an die sich ein Mandatsträger zu halten hat (§ 44 b AbgG; § 18 GO BT iVm Anlage 1 zur GO BT). Diese Verhaltensregeln betreffen aber in erster Linie das Rechtsverhältnis des einzelnen Abgeordneten zum Bundestag, insbesondere bestimmte Anzeigepflichten, z.B. Erhalt von Spenden, entgeltliche Tätigkeiten neben der Ausübung des Mandats oder die Offenlegung von Interessenkonflikten bei der Teilnahme an Ausschüssen. Der vorliegende Fall ist nicht Gegenstand dieses Regelungswerks.
c) Art. 38 GG (freie Mandatsausübung)
Zu denken wäre ferner an die Verletzung des Rechts der übrigen Abgeordneten auf die freie Ausübung ihres Mandates, Art. 38 GG, durch das Nichterscheinen des politische Gegners. Hiernach verpflichtet und befähigt das freie Mandat den Abgeordneten zu selbständiger politischer Meinungsbildung, hindert ihn, sich hinter Kollektiven zu verstecken und stellt ihn in eine persönliche Verantwortung gegenüber dem Volk (Maunz/Dürig, GG, Art. 38, Rn. 204). Die anwesenden Abgeordneten wurden hier aber nicht in ihrem Teilnahmerecht beschränkt. Ihnen war es unbenommen, den Hammelsprung zu vollziehen. Dass ihre Stimme letztlich keine Wirkung entfaltete, war allein dem Umstand geschuldet, dass der BT nicht beschlussfähig war. Die Beschlussfähigkeit soll aber gerade demokratische Entscheidungen legitimieren und dient folglich in erster Linie der Sicherung der Rechte aus Art. 38 GG.
Selbst wenn man eine uneingeschränkte Mitwirkungspflicht aller Abgeordneten annehmen würde, so hätte die Regierungsfraktion die nötige Anzahl an Abgeordneten aufgrund ihrer Mehrheitsverhältnisse stellen können, sodass es auf das Verhalten der Opposition allein nicht ankäme. Eine solche angreifbare Mitwirkungspflicht ist aber schon deswegen abzulehnen, da der Gesetzgeber u.a. im AbgG bereits ausdrücklich parlamentarisches Fehlverhalten der Mandatsträger geregelt hat. Außerdem genießt der Abgeordnetenstatus besonderen Schutz und kann nur unter besonderen gesetzlichen Voraussetzungen beschränkt oder gar entzogen werden (vgl. Maunz/Dürig, GG, Art. 38, Rn. 204).
Umgekehrt ließe sich zudem argumentieren, dass die abwesenden Abgeordneten ihrerseits von ihrem Recht aus Art. 38 GG Gebrauch gemacht haben, indem sie sich im Sinne eines „stillen Protests“ dem Fortgang der Sitzung entzogen haben, ohne jedoch die Funktionsweise des Parlaments in der Weise zu beeinträchtigen, als dass ein krasser Rechtsmissbrauch angenommen werden könnte, der unter Umständen weitere Konsequenzen für die jeweiligen Abgeordneten nach sich ziehen könnte.
Fazit
Eine rechtliche Handhabe gegen das Verhalten der Oppositionsmitglieder erscheint wohl nicht vertretbar, zumal die Regierungsfraktion die – durchaus mögliche – Einberufung einer Sondersitzung noch vor der Sommerpause ausdrücklich abgelehnt hat. Auch wenn das Fernbleiben von einer Parlamentssitzung wohl nicht „zum guten Ton“ gehört und stellenweise als „Trickserei“ aufgefasst wird – letztlich lag es in den Händen der Regierungsparteien, die notwendige Anzahl von Abgeordneten zu stellen, insbesondere in Ansehung der deutlichen Widerstände bereits im Vorfeld des Gesetzesvorhabens. Übrigens kennt das Gesetz den Begriff der „Sondersitzung“ nicht. Gemeint ist das Recht des Bundestags gem. Art. 39 Abs. 3 GG auch außerhalb der üblichen, festgelegten Zeiten zu beraten.

22.06.2012/2 Kommentare/von Nicolas Hohn-Hein

Examensrelevante Reform: Sicherungsverwahrung ab 1.1. neu geregelt

Europarecht, Öffentliches Recht, StPO, Strafrecht

Fast einjährige Debatte
Eine der wichtigsten Debatten des letzten Jahres ist nun seit dem 1.1.2011 vorläufig durch ein Tätigwerden des Gesetzgebers beendet worden. Ausgelöst durch ein Urteil des EGMR (Urteil vom 17.12.2009, Az.: 19359/04) wurde in Deutschland fast ein Jahr lang über eine Neuregelung der Sicherungsverwahrung diskutiert. Der EGMR hatte die deutsche Regelung für menschenrechtswidrig erklärt. Die BRD habe nach Ansicht der Strasbourger Richter mit der rückwirkenden Anwendung des § 67d Abs. 3 StGB in seiner Fassung nach Streichung der zeitlichen Begrenzung der Sicherungsverwahrung die EMRK verletzt. Die nachträgliche Verlängerung der Sicherungsverwahrung verstoße gegen das Recht auf Freiheit in Art. 5 EMRK und das Rückwirkungsverbot in Art. 7 EMRK. Über dieses Urteil und auch die andere Ansicht des BVerfG haben wir bereits berichtet (s. hier).
Gesetzgeberische Lösung
Nachdem nun fast ein Jahr über die Konsequenzen der EGMR-Entscheidung und die erforderlichen Reformen gerungen wurde, hat der Bundestag im Dezember 2010 eine Reform beschlossen, die so nun auch sehr zügig vom Bundesrat bestätigt wurde und nunmehr seit dem 1.1.2011 in Kraft ist. Sie sieht eine Streichung der nachträglichen Sicherungsverwahrung (§ 66b StGB), eine Ausweitung der vorbehaltenen Sicherungsverwahrung (§ 66a StGB) und eine Beschränkung der normalen Sicherungsverwahrung (§ 66 StGB) auf schwere Gewalt- und Sexualdelikte vor. Vgl. ausführlich zur Sicherungsverwahrung auch den Wikipediaartikel.
Die Sicherungsverwahrung war schon Gegenstand einiger öffentlich-rechtlicher Examensklausuren. Mit der Neuregelung ist sie zumindest weiterhin für die mündlichen Prüfungen interessant, vielleicht sogar auch für eine Zusatzfrage im Strafrecht.

03.01.2011/2 Kommentare/von Dr. Stephan Pötters

Schlagwortarchiv für: Bundestag

Sachverhalt:

Frage 1:

Bearbeitungsvermerk:

Abwandlung:

Frage 2:

Bearbeitungsvermerk:

A. Einleitung

B. Der Vermittlungsausschuss im Überblick

I. Inhalt des Einberufungsverlangens

II. Nichtöffentlichkeit und Weisungsabhängigkeit

III. Abschluss des Verfahrens

IV. Fortsetzung des Gesetzgebungsverfahrens

V. Rechtsnatur des Vermittlungsausschusses

C. Besetzung des Vermittlungsausschusses

I. Parität zwischen den Bänken

II. Besetzung der Bänke

1. Die Bundesratsbank

2. Die Bundestagsbank

a) Das Spiegelbildlichkeitsprinzip

b) Reichweite und Grenzen des Prinzips

D. Unsicherheit über die richtige Verfahrensvariante

E. Grenzen des Vermittlungsvorschlags

I. Entwicklung der Rechtsprechung des BVerfG

II. Kritik

III. Für die Prüfung

F. Ausblick

Weitere Artikel

Auch diese Artikel könnten für dich interessant sein.

Mitmachen