Drei-Elementen-Lehre
(Georg Jellinek)
Der Staat kann bezeichnet werden als absolut basale Grundlage einer jeden Rechtsordnung. In seiner Funktion kann er als Struktur beschrieben werden, die eine gewisse Anzahl von Personen (Staatsvolk) in einem territorial begrenzten Gebiet (Staatsgebiet) einer Ordnung unterwirft, die den Naturzustand des bellum omnium contra omnes zu beenden bestimmt ist und damit v.a. die Wahrung der dignitas humana (grundlegende Menschenrechte) in den Blick nimmt.
Funktion
Zu diesem Zwecke nimmt der Staat eine gewaltmonopolistische Stellung (Staat als „Leviathan“) ein, die ihm die Befugnisse einräumt, zur Wahrung der staatlichen Ordnung gewisse Eingriffe vorzunehmen und Maßnahmen zu ergreifen; die gewaltmonopolistische Stellung ergibt sich dabei aus den Rechten der Bürger, die jene Rechte an den Staat abtreten, um zugleich neue Rechte und Freiheiten zu erlangen. Die Legitimation des Staates ergibt sich also unmittelbar aus den Rechten der Bürger, sodass die Stellung des Staates unmittelbar von dem Staatsvolk abhängt. Eine demokratische Grundordnung ist demnach als die „Idealvorstellung“ eines Staates zu beschreiben. Je weiter eine Autokratisierung der Staatsgewalt reicht, desto weiter entfernt sich der Staat von seiner eigentlichen Funktion – der Schaffung einer verbindlichen Grundordnung, die der Vorstellung des Staatsvolkes entspricht und die Wahrung jener Grundordnung durch staatliche Institutionen.
Verfassungsrecht
Staats-
organisationsrecht
und
Grundrechte
Um jener Funktion gerecht zu werden, muss der Staat entsprechende grundlegenden Strukturen aufweisen, die eine Basis für die zu etablierende Grundordnung darstellen. Sodann ist es erforderlich, staatliche Institutionen zu schaffen, die jene Grundordnung organisieren und wahren. Zudem bedarf es einer genauen Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Staat und Bürger, das dem Maß an abgetretenen Rechten zur Etablierung eines Gewaltmonopols entspricht und damit einhergehend grundlegende Rechte der Bürger statuiert, die der Wahrung der dignitas humana dienen. Eben dies ist die Aufgabe des Verfassungsrechts (Staatsrecht; Recht des Staates). Es unterteilt sich dabei in das Staatsorganisationsrecht, das die Grundlagen der Grundordnung (Staatsgrundlagen) sowie die Struktur und Funktionen der staatlichen Institutionen (Staatsorgane) umfasst, und die Grundrechte, die das Verhältnis zwischen Bürger und Staats betreffen und zu diesem Zweck subjektive Rechte der Bürger schaffen, die v.a. als Abwehrrechte gegen die Staatsgewalt dienen und damit dem Status der Reichweite der abgetretenen Rechte an den Staat entsprechen.
Flankiert wird das materielle Verfassungsrecht dabei vom Verfassungsprozessrecht hinsichtlich der Gerichtsbarkeit des Bundesverfassungsgerichts, das all jene Rechtsstreitigkeiten umfasst, die etwaige Fragestellungen des Verfassungsrechts betreffen.
Verwaltungsrecht
Während dem Verfassungsrecht also die basale Funktion zukommt, den Staat zu strukturieren, Ziele, Grundlagen und Funktionen festzulegen und dabei die Staatsmacht in ein entsprechendes Verhältnis zu den Bürgern zu bringen, befasst sich das Verwaltungsrecht als Teilmaterie des Staatsrechts (im weiteren Sinne) explizit mit der staatlichen Funktion der Wahrung der Grundordnung durch eine gewaltmonopolistische Exekutive.
Während also die Legislative die Grundordnung im weiteren Sinne schafft, ist es Aufgabe der Exekutive jene Grundordnung auszuüben und dieser Geltung zu verschaffen, indem eine gewaltmonopolistische Stellung entsprechende Ermächtigungen zur Wahrung der Grundordnung etabliert. Dem Verwaltungsrecht kommt folglich die Aufgabe zu, die Grundordnung in Form des geltenden Rechts zu wahren und durchzusetzen. Dabei finden v.a. die Regelungen zum Verhältnis des Staates zu dem Bürgern Anwendung, geht es doch im Hinblick auf die Exekutive stets um Maßnahmen des Staates gegen den Bürger. Eben diese Besonderheit macht es notwendig, die Exekutivbefugnisse gesondert ausgestaltet zu regeln, um sicherzustellen, dass die Grundordnung in einer Art und Weise ausgeführt wird, die dem Maß des Gewaltmonopols durch abgetretene Rechte (Legitimation) entspricht. Während also das Verfassungsrecht statuiert, dass es zu den Staatsfunktionen gehört, eine Exekutive zu etablieren (vgl. Art. 20 Abs. 2 GG i.V.m. Art. 30, 83 ff. GG), dient das Verwaltungsrecht der passgenauen Ausgestaltung der Exekutivbefugnisse. Das Verwaltungsrecht geht dementsprechend aus dem Verfassungsrecht hervor und komplettiert das Staatsrecht im weiteren Sinne.
Um jene Grundlagen des Staates auf die Bundesrepublik Deutschland zu übertragen, empfiehlt sich folgende systematische Darstellung:
Am Anfang jeder staatlichen Grundordnung stehen die sog. Staatsgrundlagen, die gewissermaßen das Fundament bilden, auf dem die gesamte Grundordnung beruht. Während die Rechtsordnung also den Ausfluss jener Grundordnung darstellt, muss jeder Teil der Rechtsordnung einer entsprechenden Vereinbarkeit mit den Staatsgrundlagen unterliegen. Die Staatsgrundlagen als Fundamentalprinzipien schaffen demnach die absolute Grundlage der staatlichen Verfassung.
Die Staatsgrundlagen gehen grundsätzlich aus dem Art. 20 GG hervor. Demgemäß werde die Grundlagen der Demokratie, der Sozialstaatlichkeit, der Bundesstaatlichkeit, der Rechtsstaatlichkeit und der Republik statuiert. Die gesamte Struktur der BRD geht folglich aus jenen Grundlagen hervor, sodass den Staatsgrundlagen eine maßgebliche Bedeutung v.a. im Hinblick auf verfassungsrechtliche Fragestellungen zukommt.
Staatsziele
Von den Staatsgrundlagen abzugrenzen sind die sog. Staatszielbestimmungen. Diesen kommt zwar keine Grundlagenfunktion zu; jedoch sind sie gleichwohl bindend.
Die Staatsgrundlagen nehmen in diesem Zusammenhang folglich maßgeblichen grundlegenden Einfluss auf das gesamte Verfassungsrecht; sowohl in Bezug auf das Staatsorganisationsrecht als auch auf das Verhältnis zwischen Staat und Bürger. Sie stellen die materiell rechtliche Grundlage des Staates dar, die sich sodann in formelle und materielle Aspekte aufgliedern. Ein Verstoß gegen die Staatsgrundlagen führt zu einem entsprechenden Verstoß gegen die Verfassung und damit zur Verfassungswidrigkeit eines Zustandes.
Repräsentative
Demokratie
Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GG legt fest, dass die BRD ein demokratischer Staat ist und demgemäß alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Dementsprechend wird die Grundlage der gewaltmonopolistischen Stellung des Staates in einem Legitimationsprozess gesehen, der eine Manifestation der Entscheidung der Bürger darstellt, entsprechende Rechte an den Staat und dessen repräsentative Organe abzutreten. Die Volksherrschaft wird also i.S.d. Demokratieprinzips binnen einer repräsentativen Demokratie dadurch gewahrt, dass jedes staatliche Handeln entsprechend demokratisch legitimiert sein muss.
Demokratische
Legitimation
Jene demokratische Legitimation wird durch die sog. Legitimationskette i.V.m. Elementen der unmittelbar demokratisch legitimierenden Partizipation in Form von Wahlen und Abstimmungen (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) gesichert. Dementsprechend ist das unmittelbar demokratisch legitimierte Staatsorgan der Bundestag (Parlament), da dieser durch Wahlen besetzt wird. Der Bundeskanzler wird sodann vom Bundestag gewählt (mittelbare demokratische Legitimation) und benennt sodann die Bundesminister (Art. 64 Abs. 1 GG), die sich wiederum in die Exekutive aufspalten. Auf Grundlage der unmittelbaren demokratischen Legitimation des Bundestages wird folglich eine entsprechende Legitimation hinsichtlich der Exekutive in mittelbarer Weise gesichert.
Parlamentsvorbehalt
Um der unmittelbaren Legitimation des Bundestages zudem die größtmögliche Geltung zu verschaffen, ist im Wege einer parlamentarischen Demokratie die politische Auseinandersetzung und Willensbildung primär im Parlament zu vollziehen. Zudem sichert der sog. Parlamentsvorbehalt (als Ausfluss des Vorbehalts des Gesetzes – Art. 20 Abs. 3 GG), dass die Befugnisse der Exekutive und Judikative nur so weit reichen, wie sie von der Legislative (v.a. Bundestag) in unmittelbar demokratische legitimierter Weise statuiert werden. Indem also die Gesetzgebung der unmittelbar demokratischen Legitimation unterliegt, gilt entsprechendes für die Staatsgewalt, die auf Grundlage jener Gesetze handelt.
Prinzip der
repräsentativen
Demokratie
Beachte: Aus dem Demokratieprinzip als Staatsgrundlage folgt unmittelbar die Anordnung eines repräsentativen Systems! Unmittelbare demokratische Partizipation des Staatsvolkes ist dementsprechend nur im Rahmen von Volksabstimmungen möglich, die das Grundgesetz explizit anordnet (so z.B. Volksentscheid gem. Art. 29 GG). Ein Gesetz, das etwaige zusätzliche Volksabstimmungen oder (faktisch bindende) Befragungen einführt ist folglich mit dem Prinzip der repräsentativen Demokratie unvereinbar
Parteien,
Art. 21 GG
Im Hinblick auf die politische Willensbildung und die Staatsvolksgewalt kommt den Parteien gem. Art. 21 GG eine maßgebliche Bedeutung zu. Sie schaffen einerseits durch ihre Parteiprogramme einen erleichterten Partizipationsprozess bei den Wahlen, und andererseits unmittelbare Partizipationsmöglichkeiten der Bürger im Sinne einer Rückkoppelung des Parlaments an das Volk. Während sich also das Parlament aus Bundestagsabgeordneten zusammensetzt, die durch Wahlen einer unmittelbaren demokratischen Legitimation im Hinblick auf ihre Mitwirkung im Repräsentativorgan des Bundestages unterliegen, wird den Bürgern durch eine Mitwirkung in den Parteien eine weitere Möglichkeit zur Einflussnahme auf den politischen Willensbildungsprozess im Parlament gewährt, indem die meisten Abgeordneten einer Partei angehören. Durch die Parteiangehörigkeit der Bundestagsabgeordneten wird also eine weitergehende Mitwirkungsmöglichkeit für das Volk geschaffen, das die demokratische Legitimation des Bundestags stärkt.
PartG
Voraussetzungen
Aufgaben und
Rechte
Im Hinblick auf die Parteien schreibt der Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG vor, dass ihre Gründung frei ist. Kraft des Art. 21 Abs. 5 GG richten sich weitere Voraussetzungen und Umstände nach dem Parteiengesetz (PartG). Diesbezüglich findet sich in § 2 PartG eine konkrete Definition der Partei, die zugleich die Gründungsvoraussetzungen statuiert:
§ 2 Begriff der Partei
(1) 1Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluß nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. 2Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein.
Zudem werden konkrete Aufgaben (§ 1 PartG) und Rechte der Parteien (v.a. § 5 PartG hinsichtlich Gleichbehandlung) festgelegt. Die §§ 18 ff. PartG regeln sodann die staatliche Parteienfinanzierung, wobei im Grundsatz eine sog. Sockelfinanzierung als zulässig zu erachten ist (auch außerhalb des Wahlkampfes).
Beachte: Parteien bestehen in der Rechtsform des bürgerlich-rechtlichen Vereins i.S.d. §§ 21 ff. BGB. Sie sind damit juristische Personen und im Rahmen des Art. 19 Abs. 3 GG grundrechtsfähig. Neben den Rechten nach dem PartG bestehen folglich v.a. schützende Grundrechte.
Weite Gründerfreiheit
Zudem werden die Rechte aus dem PartG freilich durch den Art. 21 GG ergänzt. Dieser statuiert in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG v.a. die weite Gründerfreiheit, kraft derer sowohl die Gründung als auch die Zugehörigkeit und der Eintritt in eine Partei dem freiheitlichen Schutze unterstellt wird. Ferner erfasst wird auch die Parteiarbeit.
Parteienprivileg
Der Art. 21 Abs. 2 GG erfasst daneben Aussagen zur Verfassungswidrigkeit einer Partei. Zudem wird in Art. 21 Abs. 4 GG das sog. Parteienprivileg statuiert, nach dem die Frage der Verfassungswidrigkeit einer Partei allein der Entscheidung durch das BVerfG unterliegt. Daraus folgt, dass eine rechtliche Schlechterstellung bzw. Bekämpfung einer Partei, deren Verfassungswidrigkeit angenommen wird, solange verfassungswidrig erfolgt, wie eine Entscheidung vom Bundesverfassungsgericht noch nicht ergangen ist!
Davon ausgenommen ist freilich eine politische Bekämpfung solcher Parteien. Jene zieht gerade keine rechtlichen Konsequenzen nach sich und ist demnach nicht verfassungswidrig.
Verfassungswidrigkeit
Im Hinblick auf die Einstufung einer Partei als verfassungswidrig schreibt der Art. 21 Abs. 2 GG vor, dass sich aus der Parteitätigkeit eine Gefährdung der freiheitlichen und demokratischen Grundordnung der BRD ergeben muss. Dabei genügt eine bloß theoretisch gefährdende Stellung nicht zur Begründung einer Verfassungswidrigkeit (Kritik an der Verfassung ist zulässig). Vielmehr bedarf es einer praktischen Umsetzung einer aggressiv-kämpferischen Grundhaltung.
Beachte: Eine Maßnahme, die gegen das Parteienprivileg des Art. 21 Abs. 4 GG verstößt ist also stets dann als verfassungswidrig anzusehen, wenn an diese rechtliche Konsequenzen gebunden sind.
Dies gilt jedoch nicht, wenn jene Konsequenzen von der Verfassung selbst vorgeschrieben werden (Verfassung als Einheit). V.a. die Befähigung zum Beamten gem. Art. 33 GG scheidet mit der Zugehörigkeit in einer verfassungsfeindlichen Partei aus.
Wahlen
Wie bereits der Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG statuiert, sind die Wahlen das zentrale Element der demokratischen Partizipation des Volkes in einer repräsentativen Demokratie. Sie sind damit unabdingbare Voraussetzung einer jeden demokratischen Legitimation der Staatsmacht. Vollzieht sich die politische Willensbildung der BRD doch primär im Bundestag (Parlament), so kommt den Bundestag-Wahlen freilich die größte Bedeutung zu.
Zu diesem Zwecke statuiert der Art. 38 Abs. 1 GG die sog. Wahlrechtsgrundsätze, die sicherstellen, dass die Wahlen (= Ausübung von Staatsgewalt) in ihrer Durchführung und Bewertung der freiheitlichen und demokratischen Grundordnung entsprechen. Nur so kann diese Grundordnung umfassend gewährleistet werden.
Wahlrechts-
grundsätze
Der Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG schreibt demnach vor, dass die Wahlen allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim zu erfolgen haben. All jene Kriterien stellen sicher, dass die Wahl eine unmittelbare Umsetzung der Volksherrschaft darstellen, indem sie die Unabhängigkeit der Staatsgewalt (= Staatsautonomie) auf die Wahlen und damit auf die partizipierenden Bürger transmittieren.
Allgemeinheit
der Wahl
Die Allgemeinheit der Wahl statuiert, dass grundsätzlich jeder an der Wahl teilnehmen kann. Dabei ist zu beachten, dass die Durchführung einer Wahl als Ausübung von Staatsgewalt zu betrachten ist. Diese obliegt gem. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG dem deutschen Staatsvolk, wodurch die Allgemeinheit der Wahl freilich auf die deutschen Staatsbürger (vgl. Art. 116 GG) beschränkt ist.
Unmittelbarkeit
der Wahl
Die Unmittelbarkeit der Wahl sichert gleichermaßen die Unmittelbarkeit der demokratischen Legitimation des Bundestages. Dementsprechend ist jedes Instrumentarium, das eine Mittelbarkeit der Wahl zu etablieren tauglich ist (z.B. Wahlmännersystem), verfassungswidrig. Zudem gebietet die Wahrung der Unmittelbarkeit eine vollumfassende Transparenz hinsichtlich der zur Wahl aufgestellten Repräsentativabgeordneten.
Freiheit
der Wahl
Die Freiheit der Wahl gewährleistet eine vollständige Entscheidungsfreiheit der Wähler in Bezug auf das Wahlergebnis. Eine freiheitliche Grundordnung der repräsentativen Demokratie kann folglich nur durch freie Wahlen etabliert werden.
Gleichheit
der Wahl
Daneben trägt v.a. die Gleichheit der Wahl ein großes Gewicht. Demgemäß ist jedem Wähler die gleiche Möglichkeit der Partizipation am demokratischen Legitimationsprozess zu gewähren, um sicherzustellen, dass die Staatsgewalt vom ganzen Volke ausgeht. Die Gleichheit der Wahl statuiert in diesem Zusammenhang also v.a. die Zähl- und Geltungsgleichheit der Stimmen im Hinblick auf das Wahlergebnis. Jeder Wähler hat damit gleich viele Stimmen (gleicher Zählwert), denen der gleiche Erfolgswert zukommt.
Geheimheit
der Wahl
Die Geheimheit der Wahl stellt sicher, dass die Wähler allein ihrem Gewissen sowie ihrer freien Überzeugung unterworfen sind. Demnach ist niemand gehalten, seine Entscheidung offenzulegen.
Öffentlichkeit
der Wahl
Beachte: Das BVerfG leitet aus dem Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG i.V.m. dem Art. 38 GG ferner den Öffentlichkeitsgrundsatz der Wahl her, kraft dessen alle Prozesse und Stadien der Wahl öffentlich einsehbar sein müssen. Damit wird sichergestellt, dass auch die Wahl vom Volke ausgeht.
Der Art. 38 Abs. 3 GG sieht vor, dass eine nähere Regelung der Wahl durch ein Bundesgesetz geregelt werden kann. Auf dieser Grundlage wurde das Bundeswahlgesetz (BWahlG) erlassen (Art. 38 Abs. 3 GG als Gesetzgebungskompetenz des Bundes), das u.a. in § 6 Abs. 3 BWG klauselartig Umstände statuiert, unter denen ein Wahlergebnis einer Partei nicht zur Berücksichtigung kommt. Dies ist dann der Fall, wenn eine Partei weniger als 5 % der Zweitstimmen (Listenmandate) erhalten hat; eine Ausnahme davon wird gemacht, sofern eine Partei mindestens drei Direktmandate (Erststimme) errungen hat (Grundmandatsklausel beachte hierzu BVerfGE v. 30.07.2024).
Jene Vorschrift stößt v.a. im Hinblick auf die Gleichheit der Wahl auf verfassungsrechtliche Bedenken, führt doch die Sperrklausel mit ihrer Nichtberücksichtigung der Wählerstimmen zu einem Verstoß gegen die Geltungsgleichheit der Stimmen. Gleichwohl ist eine solche Sperrklausel im strengen Rahmen der Verhältnismäßigkeit als verfassungsmäßig anzusehen. Obgleich also die Wahlrechte des Art. 38 GG der strengen Einschränkbarkeit in Form von verfassungsimmanenten Schranken unterliegen, ist die Funktionsfähigkeit des Bundestages als verhältnismäßig höherrangig zu beachten. Eine solche Verhältnismäßigkeit ist freilich stets im Zusammenhang mit den Gesamtumständen zu bewerten. Ist die Verfassungsmäßigkeit einer Sperrklausel also im Allgemeinen möglich, so kann sich eine Verfassungswidrigkeit u.a. daraus ergeben, dass die einzelnen Nichtberücksichtigungen zu einer unverhältnismäßigen Gesamtnichtberücksichtigung der Zweitstimmen führen (> 19 %).
Die Tatsache, dass die Grundmandatsklausel zu einer unterschiedlichen Behandlung von Parteien führt, die unter dem 5 %-Gebot liegen, lässt sich dadurch rechtfertigen, dass die drei Direktmandate einen bestimmten Ausdruck der Wählerzuneigung darstellen, der eine Berücksichtigung rechtfertigt.
Schutzdimension
Der Art. 20 Abs. 1 GG statuiert, dass die BRD ein sozialer Staat ist (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG entspr.). Demgemäß ist es eine der fundamentalen Staatsgrundlagen, für jeden Bürger staatliche Institutionen zu schaffen, die eine soziale Absicherung sowie eine soziale Gerechtigkeit gewährleisten. Der Staat hat damit sicherzustellen, dass ein sozialer Schutz der Bürger vor Not, Armut und den typischen Wechselfällen des Lebens besteht. Jeder Bürger hat somit einen Anspruch auf soziale Mindest-Hilfsleistungen sowie eine Chancengleichheit bezüglich der sozialen Absicherung.
Anspruch auf
Existenzminimum
Beachte: Das Sozialstaatsprinzip ist eine objektive Staatsgrundlage und kein subjektiv-öffentliches Recht! Ein Anspruch kann sich aus dem Sozialstaatsprinzip folglich nur in absoluten Ausnahmefällen hinsichtlich des Existenzminimums i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben.
Der Art. 20 Abs. 1 GG beschreibt die BRD als Bundesstaat (vgl. ferner Unterteilung in Länder gem. Art. 28 GG). Dementsprechend gilt der Grundsatz, dass die BRD sich aus mehreren Bundesländern zusammensetzt, die in ihrer Gesamtheit den Bundesstaat bilden. Daraus ergibt sich einerseits eine staatliche Souveränität der Länder und andererseits zugleich eine Einschränkung der Souveränität nach Maßgabe des Bundesstaates.
Souveränität
der Länder
Während also grundsätzlich jedes Land eine eigene Landesverfassung sowie ein eigenes Landesrecht zur Länderverwaltung (Art. 83 GG) etabliert, unterliegt es den übergeordneten Bundesgrundlagen und –vorgaben (vgl. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Eine Souveränität der Länder kann damit nur so weit reichen, wie die Bundesverfassung dies zulässt.
Länderfreundliche
Dimension
Aus dem Bundesstaatsprinzip ergeben sich in diesem Zusammenhang folglich v.a. die Eigenständigkeit der Länder hinsichtlich etwaiger Kompetenzen, die Legislative, Exekutive und Judikative betreffend (Länderfreundliche Dimension). Primär gilt also die souveräne Stellung eines Landes (Art. 30 GG).
Bundesfreundliche
Dimension
Neben jener länderfreundlichen Dimension umfasst das Bundesstaatsprinzip zudem die Bundesfreundliche Dimension. So sind es die Länder, die einen Teil ihrer Souveränität auf die übergeordnete „Institution“ des Bundes abtreten, um sich somit zu seinem Bundesstaat zusammenzufügen, der eine Verbundenheit dahingehend etabliert, dass umfassende Staatsgrundlagen geschaffen werden, die unmittelbare Bindungen hinsichtlich der unterworfenen Länder entfalten.
Homogenitätsgebot
Dementsprechend gilt v.a. das Homogenitätsgebot (vgl. Art. 28 Abs. 1 GG) kraft dessen jedes Land an die bundesrechtlichen Staatsgrundlagen gebunden ist. Eine rechtliche Souveränität der Länder gilt folglich nur in den Grenzen des Homogenitätsgebots.
Bundestreue
Zudem lässt sich aus dem Bundesstaatsprinzip das Gebot der Bundestreue herleiten. Demgemäß sind Länder und Bund kraft ihrer Verbundenheit zu einer gegenseitigen Rücksichtnahme und bundesfreundlichen Verhalten berufen. Etwaige wechselseitige Interessen sind demnach anzuerkennen, abzustimmen und zu berücksichtigen.
Aus den Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt sich zudem das sog. republikanische Prinzip, das statuiert, dass die Staatsmacht eine öffentliche Angelegenheit darstellt, die jener Öffentlichkeit vollends obliegt. Etwaige monarchische oder autokratische Machtgefüge sind kraft des republikanischen Prinzips der Verfassungswidrigkeit unterstellt. Es gilt folglich eine Freistaatlichkeit sowie eine umfassende Gemeinwohlverpflichtung des Staates.
Beachte: Eine Einführung eines Monarchiesystems würde eine Grundgesetz-Änderung in Bezug auf Art. 20 GG voraussetzen. Eine solche ist durch Art. 79 Abs. 3 GG ausgeschlossen; das republikanische Prinzip ist gesichert.
Definition
Das Rechtsstaatsprinzip wird in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG benannt und in Art. 20 Abs. 3 GG teilweise umschrieben (Gesetzmäßigkeit der Staatsmacht). Gleichwohl umfasst es weitreichendere Dimensionen, als der Art. 20 Abs. 3 GG statuiert. Das Rechtsstaatsprinzip kann demnach beschrieben werden als allgemeiner verfassungsrechtlicher Grundsatz, der die vollumfängliche Rechtsbindung, Rechtswirkung und Rechtsverwirklichung im Sinne einer allgemeinen Gerechtigkeit sichert. Damit kommt dem Rechtsstaatsprinzip eine zentrale Funktion hinsichtlich der Geltung der staatlichen Fundamentalprinzipien zu. Indem das geltende Recht (kodifiziertes Recht sowie allgemeiner Rechtsgrundsatz) einen unmittelbaren Ausfluss der staatlichen Grundordnung darstellt, führt das Rechtsstaatsprinzip durch die Etablierung einer unmittelbaren Rechtswirkung zu einer unmittelbaren Bindung an die staatliche Grundordnung.
„Das Rechtsstaatsprinzip statuiert, dass die staatliche Grundordnung im Wege einer geltenden und unmittelbar wirkenden Rechtsordnung manifestiert wird.“
Dimension des Rechtsstaatsprinzips
Im Hinblick auf seinen Gewährleistungsgehalt lässt sich das Rechtsstaatsprinzip unterteilen in formelle und materielle Elemente. Während die formelle Dimension des Rechtsstaatsprinzips die systematische Bindung, Wirkung und Verwirklichung des Rechts statuiert, befasst sich die materielle Dimension des Rechtsstaatsprinzips mit allgemeinen Gerechtigkeitserwägungen, die zur Verwirklichung der staatlichen Grundordnung notwendig sind. Das Rechtsstaatsprinzip dient also der Verwirklichung der staatlichen Grundordnung, indem es das Recht in seiner Geltung sichert (formelle Dimension) und dabei durch einen allgemeinen Ausfluss der Gerechtigkeit ergänzt, die aus der staatlichen Grundordnung hervorgeht.
Normenhierarchie
Die formelle Dimension der Rechtsstaatlichkeit dient also der Etablierung einer Rechtsbindung und Rechtsgeltung. Zu diesem Zwecke ist eine grundlegende Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips in der Normenhierarchie zu sehen, die eine Rangordnung in das geltende Recht bringt und somit die Rechtsgeltung konkretisiert.
Konkrete Ausflüsse der formellen Dimension
Während die Normenhierarchie eine allgemeine Ausprägung darstellt, die die Grundordnung des Staates in rechtlicher Hinsicht geltungsmäßig ordnet, dienen die konkreten Ausflüsse des formellen Rechtsstaatsprinzips der Geltungsverschaffung des Rechts, das eben jener Ordnung (Normenhierarchie) unterliegt.
Gewaltenteilung
So kann dem Rechtsstaatsprinzip hinsichtlich der Rechtsgeltung primär das sog. Prinzip der Gewaltenteilung entnommen werden, das in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG positivrechtlich statuiert wird. Demnach wird die Staatsmacht in Legislative, Exekutive und Judikative unterteilt, um eine passgenaue und unabhängige Bindung an die staatliche Grundordnung kraft zugeteilten Kompetenzen zu etablieren.
Das Prinzip der Gewaltenteilung ist nicht als absolutes Prinzip zu verstehen. Vielmehr kann es als eine „Gewaltenverschränkung“ verstanden werden. Denn zwischen den drei Gewalten bestehen teilweise Interdependenzen und Verpflechtungen, durch die das Gewaltenteilungsprinzip „durchbrochen“ wird.
Beispiele:
Der Bundeskanzler (Exekutive) kann nach Art. 66 GG auch Mitglied des Bundestags (Legislative) sein,
Der Bundesrat ist ein Gesetzgebungsorgan und zählt somit zur Legislative; zugleich besteht er aber aus Mitgliedern der Landesregierungen (Exekutive),
Bundestag (Legislative) und Bundesrat wählen gem. Art. 93 GG die Verfassungsrichter (Judikative),
Der Bundespräsident kann nicht nur einer Gewalt zugeordnet werden,
Der Bundesratspräsident ist zugleich Vertreter des Bundespräsidenten gem. Art. 57 GG,
Die Exekutive kann zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt werden, Art. 80 GG,
Das Bundesverfassungsgericht (Judikative) kann Normen (erlassen durch Legislative) verwerfen,
Der Bundestag (Legislative) wählt den Bundeskanzler (Exekutive),
Untersuchungsausschüsse
Kernbereich
Beachte: Obgleich die Gewalten also teils verstrickt und verflochten sind, steht jeder Gewalt ein konkreter Kernbereich zu, der unentziehbar ist und in den eine andere Gewalt unter keinen Umständen einzugreifen vermag. So statuiert der Art. 19 Abs. 1 GG durch das Verbot von Einzelfallgesetzen bspw. den Kernbereich der Exekutive hinsichtlich der Regelung von Einzelfällen. Etwaige nicht-kodifizierte Kernbereiche gilt es aus dem allgemeinen Verfassungsverständnis herzuleiten.
Gesetzmäßigkeit
Neben der Gewaltenteilung statuiert das formelle Rechtsstaatsprinzip die Gesetzmäßigkeit des staatlichen Handelns. Exekutive und Judikative sind dennoch an das vom Gesetzgeber geschaffene Gesetz und Recht gebunden; damit wird eine hinreichende demokratische Legitimation gesichert (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG). Die Gesetzmäßigkeit der Staatsmacht kann dabei unterteilt werden in den Vorrang des Gesetzes und den Vorbehalt des Gesetzes.
Vorrang des Gesetzes
Der Vorrang des Gesetzes etabliert eine unmittelbare Bindung der Exekutive an das geltende Recht entsprechend der normhierarchischen Ordnung (höherrangiges Recht genießt Vorrang).
Vorbehalt des Gesetzes
Der Vorbehalt des Gesetzes stellt sicher, dass die Staatsmacht grundsätzlich nur tätig werden darf, sofern dies durch ein (demokratisch legitimiertes) Gesetz vorgesehen ist. Ein solcher Gesetzesvorbehalt gilt dabei indessen nur im Rahmen der Eingriffsverwaltung (kein Totalvorbehalt). Das Grundgesetz kennt dabei allgemeine Gesetzesvorbehalte sowie besondere Gesetzesvorbehalte, die neben dem Bestehen eines Gesetzes weitere Anforderungen an dieses Gesetz haben. Ein Parlamentsvorbehalt ist stets dann gegeben, wenn es um eine derartig wesentliche Entscheidung geht (Wesentlichkeitstheorie), dass eine unmittelbare demokratisch legitimierte Entscheidung durch das Parlament erforderlich ist (v.a. bei Grundrechtseingriffen).
Prozessuale Dimension
Zudem erfasst das formelle Rechtsstaatsprinzip eine prozessuale Dimension, indem es effektiven Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) sowie basale Justizgrundrechte gewährt.
Materielle
Gerechtigkeit
und
Rechtssicherheit
Die materielle Rechtsstaatlichkeit statuiert zur Verwirklichung der staatlichen Grundordnung allgemeine Gerechtigkeitserwägungen und umfasst in diesem Zusammenhang v.a. Regelungen zur materiellen Gerechtigkeit sowie zur Rechtssicherheit. Die materielle Rechtsstaatlichkeit dient also einer Einschränkung der Staatsgewalt, die entsprechend der formellen Rechtsstaatlichkeit aufgestellt ist, in einer Weise, die eine Gerechtigkeit etabliert.
Materielle
Gerechtigkeit
Verhältnismäßigkeit
Grundrechtsschutz
Im Hinblick auf die materielle Gerechtigkeit lässt sich der materiellen Rechtsstaatlichkeit v.a. der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie der Grundrechtsschutz entnehmen. Dementsprechend darf eine Eingriffsmaßnahme, die der formellen Rechtsstaatlichkeit genügt, nicht übermäßig in die Rechte eines Bürgers eingreifen. Jede staatliche Maßnahme muss im Hinblick auf ihre Zwecksetzung in einem angemessenen Verhältnis zur Eingriffsschwere stehen.
Rechtssicherheit
Bestimmtheitsgebot
Vertrauensschutz
Rückwirkungsverbot
Die Rechtssicherheit der materiellen Rechtsstaatlichkeit statuiert zudem das Bestimmtheitsgebot, nach dem jedes staatliche Handeln derartig bestimmt bzw. bestimmbar sein muss, dass die Rechtsfolgen absehbar sind. Im Hinblick auf Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe bedeutet dies eine restriktive Auslegung, sofern ein schwerwiegender Eingriff vorliegt. Zudem folgt aus der Rechtssicherheit ein Vertrauensschutz der Bürger im Hinblick auf die Rechtsordnung sowie auf staatliches Handeln. Auf das geltende Recht ist also ein Vertrauen des Bürgers als schutzwürdig zu erachten (so z.B. §§ 48, 49 VwVfG). Zudem gilt das Rückwirkungsverbot von Gesetzen, sofern ein Sachverhalt vor Inkrafttreten abgeschlossen wurde (Verbot der echten Rückwirkung).
Beachte: Das Rechtsstaatsprinzip ist eine objektive Staatsgrundlage und kann mit seinen Ausprägungen (v.a. Verhältnismäßigkeit) nur in Verbindung mit einem subjektiven öffentlichen Recht geltend gemacht werden.
Neben den Staatsgrundlagen (s.o.) kommt im Staatsorganisationsrecht den obersten Staatsorganen (Verfassungsorganen) eine maßgebliche Bedeutung zu, dienen sie doch der Schaffung und Wahrung der staatlichen Grundordnung in demokratisch legitimierter Weise. Gemäß dem Grundsatz der Gewaltenteilung können die Staatsorgane dabei den einzelnen Gewalten der Legislative, Exekutive und Judikative unterstellt werden, wobei es durchaus zu Interdependenzen kommt. Gleichwohl können den Organen gewisse Kernkompetenzen in Anbetracht ihrer Aufgaben bzw. Funktionen beigemessen werden, kraft derer eine Untergliederung i.S.d. Gewaltenteilung sinnvoll erfolgen kann.
Kompetenzen als
Frage des Organstreits
Jedem der benannten obersten Staatsorgane gewährt das Grundgesetz zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Funktionen (festgelegt durch das GG) gewisse Kompetenzen derer sich die Organe bedienen können. Ebene jene Kompetenzen werden in diesem Zusammenhang typischerweise in einem Organstreitverfahren vor dem BVerfG zum Tragen kommen, sofern es zu etwaigen Kompetenzüberschreitungen oder Kompetenzverletzungen gekommen ist.
Um eine Systematik in die Darstellung und Bearbeitung der einzelnen Verfassungsorgane einzuführen empfiehlt sich eine Untergliederung nach den Kriterien der Kreation (Zusammenstellung und Zusammensetzung), den Aufgaben/Funktionen sowie den zugeteilten Kompetenzen. Dabei ist zu beachten, dass sich die Kompetenzen zumeist denklogisch aus den Funktionen ergeben; eine Funktion kann eben nur dann ordnungsgemäß erfüllt werden, wenn dem Verfassungsorgan die entsprechenden Kompetenzen zustehen.
Grundlage der Kreation
Der Bundestag (Art. 38 ff. GG) stellt als Parlament das am stärksten legitimierte Verfassungsorgan dar, in dem die Willensbildung in primärer Weise erfolgt. Seine Zusammensetzung ergibt sich aus den Wahlergebnissen der personalisierten Verhältniswahl, an denen das Volk als Staatsmachtträger durch die Stimmabgabe unmittelbar mitwirkt und damit eine direkte demokratische Legitimation in Bezug auf die Repräsentanten im Bundestag etabliert (vgl. Art. 20 Abs. 2 Satz 2, 38 Abs. 1 Satz 1 GG).
Funktion
Basierend auf dieser starken demokratischen Legitimation des Bundestages und der damit einhergehenden Stellung als primäres Willensbildungsorgan (vgl. v.a. Wesentlichkeitstheorie sowie Parlamentsvorbehalt) ergeben sich Funktionen des Bundestages, die im Hinblick auf die gesamte Staatsmacht und ihre Organisation von zentraler Bedeutung sind. So ist es der Bundestag, der die durch Wahlen erlangte demokratische Legitimation i.S.d. Legitimationskette primär „weiterzuleiten“ bestimmt ist.
Legislativfunktion
Die primäre Funktion des Bundestages ist die sog. Legislativfunktion. Der Bundestag übernimmt also die Aufgabe der primären Willensbildung im Hinblick auf die Gesetzgebung. So steht ihm v.a. (unter Mitwirkung weiterer Verfassungsorgane: BRat, BPräs) die Kompetenz zu, Gesetze zu beschließen (vgl. so Art. 77 Abs. 1 GG). Der Beschluss von Gesetzen ist dabei als maßgeblicher Verfahrensschritt eine der grundlegenden Kompetenzen des Bundestages.
Wahlen
Neben seiner fundierten Stellung im Gesetzgebungsverfahren obliegt es dem Bundestag, die demokratische Legitimation an die weiteren Verfassungsorgane „weiterzuleiten“, sodass diese im Wege der Legitimationskette mittelbar legitimiert werden. Der Bundestag wirkt folglich bei der Kreation mit, indem er wichtige Wahlen vornimmt; namentlich geht es um die Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 Abs. 1 GG), die Wahlen des Bundespräsidenten (gemeinsam mit der Bundesversammlung, Art. 54 Abs. 1 Satz 1 GG), die Wahl des Bundestagspräsidenten (Art. 40 Abs. 1 GG) sowie die Wahl der Bundesverfassungsgerichtrichter (Art. 94 Abs. 1 Satz 2 GG).
Parlamentsbeschlüsse
Zudem fällt es in den Aufgabenbereich des Bundestages, Fragestelllungen von besonderem Interesse durch entsprechende Parlamentsbeschlüsse zu regeln. Diese stellen folglich neben den Legislativakten eine weitere Handlungs- und Entscheidungsmöglichkeit dar, um das Ergebnis eines unmittelbar demokratisch legitimierten Willensbildungsprozesses nach außen zu tragen. So kann der Parlamentsbeschluss i.S.d. Art. 42 Abs. 2 GG als generelles Handlungsinstrument beschrieben werden, liegt doch auch dem Legislativakt ein solcher Beschluss zu Grunde (Art. 77 Abs. 1 GG). Dabei gilt es jedoch zu beachten, dass im Hinblick auf den Beschluss auch die Verbandskompetenz des Bundes in Abgrenzung zu den Ländern (Art. 30 GG) eröffnet sein muss (vgl. bei Legislativakten Gesetzgebungskompetenz).
Konstitutive
vs.
schlichte Beschlüsse
Zudem gilt es zu unterscheiden zwischen konstitutiven Beschlüssen, also solchen, deren Einhaltung zwingende Voraussetzung für ein Handeln der Exekutive darstellt (zumeist Fälle des Parlamentsvorbehalts), und solchen Beschlüssen, die bloß politische Wirkung entfalten (sog. schlichte Beschlüsse).
Beschlussfassung
Beachte: Im Grundsatz statuiert der Art. 42 Abs. 2 GG zur Beschlussfassung das Erfordernis der „einfachen Mehrheit“. Enthaltungen werden dabei nicht gewertet. Dies ergibt aus dem Wortlaut sowie dem Telos der Norm; ansonsten hätte eine Enthaltung die Wirkung einer Nein-Stimme.
Kontrolle
Zuletzt kommt dem Bundestag eine Kontrollfunktion in Bezug auf die Bundesregierung sowie die Verwaltung zu. Dementsprechend bestehen im Verhältnis der BReg zum BTag umfassende Informationspflichten, die sich aus dem Zitierrecht des Art. 43 Abs. 1 GG ergeben. Informationspflichten gegenüber den einzelnen Abgeordneten bestehen kraft Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG in Form eines Interpellationsrechts (Fragerecht). Der Bundestag kann folglich von der Bundesregierung eine umfassende Auskunftserteilung verlangen.
Kontrollrechte
Beachte: Sofern das Grundgesetz keine expliziten Kontrollbefugnisse des Bundestags anordnet (z.B. Art. 44, 45b, 114 Abs. 1 GG) kann sich ein Kontrollrecht entweder aus einer Gesamtheit aller Befugnisse oder aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Erwägungen ergeben. Erlässt der Bundestag demgegenüber einen Kontrollbeschluss ohne konkrete Berechtigung, so steht eine rechtliche Verbindlichkeit nicht im Raume (bloßer Appel).
Kreation
Im Hinblick auf Kreation des Bundestages lässt sich festhalten, dass an primärer Stelle stets die Wahl (Art. 38 GG) als Prozess der demokratischen Legitimation steht. Im Wege der Personalisierten Verhältniswahl (s.o.) wird also der Bundestag zusammengestellt aus den Bundestagsabgeordneten als Volksrepräsentanten. Erst auf Grundlage dieser basalen Zusammenstellung lässt sich eine weitere organisatorische Untergliederung vornehmen. Fernab von etwaigen technischen Organisationseinheiten kann der Bundestag also beschrieben werden als Zusammenkunft aller demokratisch legitimierter Volksrepräsentanten (= Bundestagsabgeordnete).
Diskontinuität
Beachte: Der Art. 39 Abs. 1 GG statuiert eine vierjährige Wahlperiode (Legislaturperiode) des Bundestages, die mit dem Zusammentritt des gewählten Bundestages zu laufen beginnt. Bis dahin bleibt der alte Bundestag in Funktion. Entsprechendes gilt hinsichtlich der „Auflösungen“ des Bundestages gem. Art. 64, 68 GG (folgende Neuwahl). Mit dem Ende des Bundestages endet die demokratische Legitimation, wodurch eine Diskontinuität besteht.
GO BT
Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG statuiert, dass der Bundestag sich zu seiner Organisation eine Geschäftsordnung gibt. Die so entstandene GO BT regelt folglich die innere Struktur, Organisation und Verfahren im Bundestag (kreiert). Sie steht normhierarchisch freilich unter dem GG und unter formellen Bundesgesetzen; in ihrer rechtlichen Funktion und Tragweite stellt sie Innenrecht des Bundestages dar, das zugleich etwaige Verfahren im Wege des Gesetzgebungsverfahrens konkretisiert. Dabei ist zu beachten, dass ein Verstoß gegen die GO BT-Vorschriften grundsätzlich nur dann zur verfassungsrechtlichen Erheblichkeit gelangt, wenn mit ihm zugleich ein Verstoß gegen die Verfassung einhergeht.
Untergliederung
BTagPräs
Fraktionen
Gruppen
Ausschüsse
Im Hinblick auf den kreierten Bundestag, der also im Grundsatz als eine Zusammenkunft der Bundestagsabgeordneten beschrieben werden kann, sieht das Grundgesetz sowie die GO BT weitere Untergliederungen vor, die einer ausdifferenzierten Organisation der Abläufe und Verfahren im Bundestag dienen. Demgemäß gliedert sich der Bundestag in den Bundestagspräsidenten (Art. 40 Abs. 1 Satz 1 GG, §§ 5 ff. GO BT), Fraktionen und Gruppen (vgl. § 10 GO BT zum Begriff der Fraktion) sowie Ausschüsse (Art. 44 ff. GG, §§ 54 ff. GO BT).
All jene Untergliederungen setzen sich dabei freilich aus Bundestagsabgeordneten zusammen, die das Fundament des Bundestages darstellen. Demnach können die Befugnisse eines Gliedorgans auch in keinem Falle weiterreichen, als die des Bundestages. Die Untergliederungen in Fraktionen und Ausschüsse ist somit eine bloße Zweckerwägung, um den Willensbildungsprozess im Bundestag zu vereinfachen und zu beschleunigen. Die passgenaue Zusammenfassung von Abgeordneten mit den selben Zielen zu Fraktionen (§ 10 GO BT) sowie die darauf basierende Bildung von Ausschüssen (§§ 12, 54 ff. GO BT und Art. 44 ff. GG), die sodann konzentriert explizite Sach- und Tatsachenfragen (sodann meist Untersuchungsausschuss, Art. 44 GG) behandeln, etabliert ein Konzept parlamentarischer Vorarbeit, die die Entscheidungsfindung vereinfacht.
Beachte: V.a. im Hinblick auf die Tätigkeit eines Untersuchungsausschusses gem. Art. 44 GG sind die grundlegenden Verfassungsprinzipien und –grundsätze zu wahren. Zudem muss jedem Untersuchungsgegenstand ein öffentliches Interesse zu Grunde liegen.
In Bezug auf den Rechtsschutz statuiert Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG einen vollständigen Entzug der Ergebnisse von etwaiger gerichtlichen Überprüfung. Ein Rechtsschutz besteht folglich nur hinsichtlich der Einsetzung eines Ausschusses. Im Hinblick auf die Einsetzungsbefugten Beteiligten ist dies im Organstreitverfahren auszutragen, während dem Bürger die Individualverfassungsbeschwerde zusteht.
BTag-Abgeordnete
Von maßgeblicher Bedeutung im Hinblick auf den Bundestag ist die Stellung des Bundestagsabgeordneten. V.a. die den Abgeordneten zustehenden Rechte gilt es in diesem Zusammenhang zu thematisieren, sind die Bundestagsabgeordneten doch die unmittelbar demokratisch legitimierten Teile, die den Bundestag überhaupt erst kreieren. Demgemäß sind den Bundestagsabgeordneten umfassende Recht einzuräumen, um die Volksherrschaft i.S.d. Volksvertretung (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) zu sichern.
Freies Mandat
Als Grundnorm in Bezug auf die Statusrechte der BTag-Abgeordneten ist der Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG festzuhalten, der die Vertretereigenschaft sichert und den BTag-Abgeordneten zugleich einer derartigen Unabhängigkeit unterwirft, dass dieser allein seinem Gewissen unterworfen ist. Jene Anordnung sichert die volle Umsetzung der demokratisch legitimierten repräsentativen Volksherrschaft, indem dem Repräsentanten, der einer entsprechenden Legitimation unterliegt, das freie Mandat gewährt wird. Demgemäß liefert der Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG generalklauselartig alle Rechte des Abgeordneten, die zur Ausübung der Volksherrschaft notwendig sind (v.a. Rederecht, Gleichbehandlung, etc.).
Unabhängigkeit des Freien Mandats
Beachte: Obgleich der BTag-Abgeordnete einer Fraktions- oder Parteidisziplin unterliegen mag, führt diese keineswegs zu einer Beschränkung des Freien Mandats. Die Stellung als BTag-Abgeordneter ist demnach unabhängig von etwaigen Partei- oder Fraktionszugehörigkeiten zu bewerten.
Das Freie Mandat gilt im Verhältnis zu anderen Abgeordnetenrechten (z.B. Art. 46 GG) als lex generalis. Aus ihm lassen sich v.a. das Recht auf Sitzungsteilnahme, Redezeit, Informationsgewährung, Abstimmungsteilnahme, Fraktionsbildung und Gleichbehandlung herleiten.
Grundrechte und Rechtsschutz
In seiner Stellung ist der BTag-Abgeordnete Träger eines besonderen öffentlichen Amtes und über spezifische verfassungsrechtliche Kompetenzen aus. Er ist somit Teil der Staatsmacht und nicht grundrechtsfähig. Etwaiger Rechtsschutz ist demnach über das Organstreitverfahren zu erlangen; anders, wenn die Privatperson betroffen ist (dann Individualverfassungsbeschwerde).
Indemnität Art. 46 Abs. 1 GG
Mit dem Status des BTag-Abgeordneten geht zudem eine Indemnität und Immunität gem. Art. 46 GG einher. Kraft der Indemnität gem. Art. 46 Abs. 1 GG ist jedes Abstimmungsverhalten und jede Äußerung im Bundestag frei von gerichtlicher Verfolgung (sowohl strafrechtlich als auch zivilrechtlich). Eine Sanktionierung kann demnach ausschließlich durch die GO BT erfolgen (Ausnahme Art. 46 Abs. 1 Satz 2 GG).
Immunität Art. 46 Abs. 2 GG
Die Immunität nach Art. 46 Abs. 2 GG statuiert eine Unzulässigkeit eines Strafverfahrens gegen einen BTag-Abgeordneten unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch den Bundestag. Dies gilt hinsichtlich aller Straftaten, die den Abgeordneten angehängt werden können (auch solche vor dem Abgeordnetenstatus). Freilich tritt damit eine ruhende strafrechtliche Verjährung ein.
Indemnität und Immunität sichern damit die Unabhängigkeit und Funktionsfähigkeit des Mandats.
Beachte: Der Abgeordnetenstatus unterliegt verfassungsimmanenten Schranken. Ein Eingriff ist somit nur durch kollidierendes Verfassungsrecht zu rechtfertigen (z.B. Funktionsfähigkeit des Bundestages). Der Rechtsschutz erfolgt durch Organstreit (gegen Bundestag) oder Verfassungsbeschwerde (gegen Exekutive).
Der Bundesrat gem. Art. 50 ff. GG stellt die Partizipation der Länder im Hinblick auf Angelegenheiten des Bundes sowie der Europäischen Union sicher. Er dient damit der Stärkung der demokratischen Legitimation, indem auf die „doppelläufige“ Legitimation bezüglich Bundes- und Landesrepräsentanten reagiert wird. Ist doch der Bund die grundlegend übergeordnete „Verbandsinstitution“, die maßgebliche Grundsätze mit bindender Wirkung für die Länder etabliert, so gebietet es die Stellung der Länder, dass diese bei Angelegenheiten des Bundes ein Mitwirkungsrecht haben; nur so wird sichergestellt, dass Entscheidungen, die den ganzen Bundesstaat betreffen, auch einer hinreichenden demokratischen Legitimation unterliegen. Bei der Bundeswahl werden folglich durch mitwirkende legitimierte Rechtsabtretung die Kompetenzen des Bundes geschaffen, während die Landeswahlen entsprechen zu berücksichtigende legitimierte Kompetenzen des Landes kreieren. Dies geschieht durch den Bundesrat als oberstes Bundesorgan.
Mitwirkungsfunktion
Im Hinblick auf die Funktionen des Bundesrates statuiert der Art. 50 GG allgemein ein legislatives, exekutives und europäisch integratives Mitwirkungsrecht des Bundesrates. Konkretisiert werden jene Funktionen in den entsprechenden Grundgesetz-Vorschriften. So sehen die Art. 76 ff. GG mehrere Beteiligungen des Bundesrates am Gesetzgebungsverfahren vor; die Art. 37, 80, 84, 87 GG schreiben eine Mitwirkung des Bundesrates in Exekutivangelegenheiten fest. Eine Mitwirkung am Prozess der Europäischen Integration wir durch den Art. 23 GG gesichert.
Kreation
Art. 51 GG
Die Kreation des Bundesrates erfolgt durch Entsendung der BRat-Mitglieder durch die Landesregierungen. Im Wege einer Verhältnisbesetzung geben die BRat-Mitglieder sodann die Entscheidung für ihre Landesregierung ab. Dabei unterliegen sie einem sog. imperativen Mandat. Im Innenverhältnis sind sie also an die Vorgaben ihrer Regierung gebunden. Ein Abweichen hat jedoch keine Konsequenzen im Hinblick auf das Abstimmungsergebnis als Teil des Außenverhältnisses.
Beschlussfassung
Die Beschlussfassung des Bundesrates erfolgt gem. Art. 52 Abs. 3 GG mindestens mit der Mehrheit seiner Stimmen.
Einheitlichkeitsgebot
Beachte: Der Art. 51 Abs. 3 Satz 2 GG statuiert ein Einheitlichkeitserfordernis im Hinblick auf die Stimmabgabe der einzelnen Länder. Die Vorschrift betrifft dabei die Abstimmung bzw. Beschlussfassung und damit auch das Außenverhältnis. Dementsprechend ist im Falle einer Uneinheitlichkeit der Stimmabgabe diese als ungültig zu bewerten.
Kreation
Die Bundesregierung als oberstes Staatsorgan setzt sich gem. Art. 62 GG zusammen aus dem Bundeskanzler sowie den Bundesministern, die auf Vorschlag des Bundeskanzlers vom Bundespräsidenten ernannt werden (Art. 64 GG). In Anbetracht der Tatsache, dass der Bundeskanzler durch den Bundestag gewählt wird (vgl. Art. 63 GG) und es sodann im Ermessen des mittelbar demokratisch legitimierten Bundeskanzlers liegt, die Bundesminister zu benennen unterliegt die Bundesregierung einer mittelbaren demokratischen Legitimation, sodass ihre Kompetenzen und Befugnisse in Fällen von wesentlichen Entscheidungen (Wesentlichkeitstheorie) durch ein konstitutives Zustimmungserfordernis des Bundestages als primäres Willensbildungsorgan beschränkt werden.
Beachte: Obgleich der Bundesregierung grundlegende Funktionen im Hinblick auf das Gesetzgebungsverfahren zukommen (v.a. Initiativrecht, Art. 76 Abs. 1 GG), ist diese in der Gewaltenteilung von ihren Kernkompetenzen her der Exekutive zuzuordnen.
Für die Kreation der Bundesregierung von maßgeblicher Bedeutung ist folglich der Bundeskanzler, der gem. Art. 63 GG vom Bundestag gewählt wird. Die Wahl des Bundeskanzlers kann dabei maximal drei Wahlphasen durchlaufen, nach denen eine Kanzlerernennung oder BTag-Auflösung durch den Bundespräsidenten zu erfolgen hat (Art. 63 Abs. 4 Satz 3 GG).
Erste Phase
Die erste Phase gem. Art. 63 Abs. 1, Abs. 2 GG stellt den typischen Lauf einer Kanzlerwahl dar. Der Bundespräsident schlägt gem. Art. 63 Abs. 1 GG den Kanzlerkandidaten vor, der sodann vom Bundestag gewählt wird. Als Kanzler zu ernennen ist, wer die Absolute Stimmmehrheit („Kanzlermehrheit“) i.H.v. ½ + 1 der Gesamtstimmen des Bundestages erlangt (sodann Ernennung, Art. 63 Abs. 2 Satz 2 GG).
Zweite Phase
Sofern der vom Bundespräsidenten vorgeschlagene Kanzler nicht zur Ernennung kommt, hat der Bundestag in der zweiten Wahlphase das Recht, einen eigenen Bundeskanzlervorschlag zu statuieren (Art. 63 Abs. 3 GG), indem jener Vorschlag gem. § 4 GO BT von mindestens ¼ der Mitglieder des Bundestages unterzeichnet wird. Sodann erfolgen Wahlen (ggf. mehrere Gänge), wobei der Kandidat mit der Kanzlermehrheit gem. Art. 63 Abs. 2 Satz 2 GG analog zu ernennen ist.
Dritte Phase
Die zweite Wahlphase ist temporär auf 14 Tage beschränkt. Kommt es binnen dieser Zeit zu keiner Ernennung eines Bundeskanzlers, so geht die Wahl in die dritte Wahlphase über, die als „Phase der Notlösung“ beschrieben werden kann (Art. 63 Abs. 4 GG). In diesem Falle kann grundsätzlich jeder zur Wahl gestellt werden. „Gewählter“ ist, wer die meisten Stimmen erlangt. Entsprechen diese der absoluten Mehrheit, so ist der „Gewählte“ gem. Art. 63 Abs. 4 Satz 2 GG vom Bundespräsidenten zu ernennen. Ist indessen nicht der Fall, so steht es im Ermessen des Bundespräsidenten, den „Gewählten“ als demokratische Notlösung zu ernennen oder aber den Bundestag aufzulösen, um den Zusammentritt eines Entscheidungsfindungsfähigeren Parlaments zu ermöglichen.
Ist es so zur Ernennung des Bundeskanzlers gekommen, so tritt dieser unmittelbar in das Amt ein und benennt sodann gem. Art. 64 GG die Bundesminister. Diese unterliegen in ihrer Stellung einer Kanzleramtsakzessorietät gem. Art. 69 Abs. 2 GG, indem das Amt des Bundesministerns mit dem des Bundeskanzlers endet.
Amtsende
Das Amt des Bundeskanzlers endet gem. Art. 69 Abs. 2 GG mit dem Zusammentritt eines neuen Bundestages. Weitere Beendigungsgründe bestehen in dem Rücktritt, dem Verlust der Amtsfähigkeit durch Richterspruch sowie den Art. 67, 68 GG.
Art. 67 GG
konstruktives
Misstrauensvotum
Art. 67 GG stellt die Möglichkeit des konstitutiven Misstrauensvotums von Seiten des Bundestages dar. Demnach kann der Bundestag dem Bundeskanzler sein Misstrauen aussprechen, indem er mit einer Absoluten Mehrheit einen neuen Kanzler wählt, der sodann gem. Art. 67 Abs. 1 Satz 2 GG vom Bundespräsidenten zu ernennen ist.
Art. 68 GG
Vertrauensfrage
In Umgekehrter Weise steht auch dem Bundeskanzler die Möglichkeit zu, das Vertrauen des Bundestages in seine Position zu hinterfragen und notfalls einen Antrag auf Auflösung des Bundestages gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG beim Bundespräsidenten zu stellen. Jene Vertrauensfrage gem. Art. 68 GG erfordert, dass die Absolute Mehrheit des Bundestages dem Bundeskanzler das Vertrauen ausspricht. Andernfalls kommt es zu einer Kanzlerwahl gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 2 GG oder zu einer BTag-Auflösung gem. Art. 68 Abs. 1 Satz 1 GG.
Aufgaben und
Kompetenzen
Der Bundesregierung kommen kraft Anordnung des Grundgesetzes umfassende Aufgaben- und Kompetenzgefüge legislativer und exekutiver Art zu. So kommt es v.a. im Gesetzgebungsverfahren gem. Art. 76 ff. GG sowie in Angelegenheiten i.V.m. der Europäischen Union zu maßgeblichen Beteiligungen der Bundesregierung.
Richtlinienkompetenz
Ressortprinzip
Im Hinblick auf die Organisation und Kompetenzen binnen der Bundesregierung selbst ist zudem der Art. 65 GG von maßgeblicher Bedeutung. Dieser ordnet in Art. 65 Satz 1 GG die Grundsatzbestimmungsbefugnis (Richtlinienkompetenz) des Bundeskanzlers an, kraft derer der Bundeskanzler die Grundsätze und Leitlinien der Politik der Bundesregierung aufstellt, denen die Minister bei ihrer selbständigen Tätigkeit (vgl. Art. 65 Satz 2 GG – Ressortprinzip) stets unterworfen sind. Alle Befugnisse der Bundesminister finden ihre Grenzen also in den Grundsatzbestimmungen des Bundeskanzlers, der zudem durch Art. 65 Satz 1 GG ferner zu Einzelweisungen befugt ist. Etwaige Kompetenzstreitigkeiten sind im Organstreitverfahren zu lösen, wobei stets das Entlassungsrecht des Bundeskanzlers gem. Art. 64 Abs. 1 GG zu beachten ist.
Beachte: Einigen Ministern werden zudem bestimmte Sonderrechte beigemessen, die ihre Stellung im Verhältnis zum Bundeskanzler stärken. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang der Finanzminister (Art. 112 GG und § 26 GO BReg), der Verteidigungsminister (Art. 65a GG) sowie der Justiz- und Innenminister (§ 26 GO BReg). U.a. diese Ministerien sind demzufolge vom Gesetz vorausgesetzt; sie können nicht vom Bundeskanzler abgeschafft werden. Im Übrigen können Ministerien durch den Bundeskanzler im Rahmen seiner Richtlinienkompetenz nach Art. 65 Satz 1 GG (am Anfang der Legislaturperiode) kreiert oder aufgelöst werden.
Kollegialitätsprinzip
Der Bundeskanzler leitet zudem die Geschäfte der Bundesregierung gem. Art. 65 Satz 4 GG nach der GO BReg. Bei etwaigen Meinungsverschiedenheiten entscheidet die Bundesregierung gem. Art. 65 Satz 3 GG (Kollegialitätsprinzip).
Repräsentatives Staatsoberhaupt
Der Bundespräsident gem. Art. 54 ff. GG ist das protokollarische Staatsoberhaupt der BRD. Gleichwohl kommen ihm nur wenige politische Führungsbefugnisse zu; seine Stellung ist demnach vielmehr repräsentativer Natur – der Bundespräsident repräsentiert die BRD nach außen und wirkt bei Integrationsprozessen mit.
Kreation
Das Amt des Bundespräsidenten wird gem. Art. 54 GG durch eine Wahl der Bundesversammlung kreiert; diese setzt sich zusammen aus allen BTag-Abgeordneten sowie einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den Landesparlamenten gewählt werden.
Hauptfunktion
Die Hauptfunktion und Aufgaben des Bundespräsidenten sind förmlicher und repräsentativer Natur, sodass ihm selten ein Ermessen eingeräumt wird. So ernennt er den Bundeskanzler und die Bundesminister (Art. 64 GG), Bundesbeamte und Soldaten (Art. 60 GG), er fertigt Gesetze aus und verkündet diese (Art. 82 GG – beachte Prüfungsrecht?), er vertritt die BRD förmlich in völkerrechtlicher Hinsicht (Art. 59 GG) und löst den Bundestag auf (Art. 63, 68 GG), wobei letztere Entscheidung in seinem Ermessen steht.
Beachte: Der Art. 58 GG statuiert ein Gegenzeichnungserfordernis in Bezug auf alle Anforderungen und Verfügungen des Bundespräsidenten. Indem dieses eine Voraussetzung der Gültigkeit darstellt, gilt das Gegenzeichnungserfordernis freilich nur für rechtsverbindliche Akte, da nur solche die Gültigkeit erlangen können.
Die grundlegende Funktion aller Staatsmacht liegt darin, die staatliche Grundordnung zu etablieren und zu wahren. Alle drei Gewalten des Staates (Legislative, Exekutive und Judikative) übernehmen dabei entsprechend ihrer Kernkompetenz Teilbereiche der staatlichen Grundfunktion.
Während die Legislative die Grundordnung etabliert und im Wege der Gesetzgebung konkretisiert (Recht und Gesetz als unmittelbarer Ausfluss der Grundordnung), sind die Exekutive und Judikative darauf ausgelegt, die Grundordnung zu verwirklichen und zu wahren.
Die Gewalten der Staatsmacht bezeichnen damit zugleich die Staatsfuktionen.
Die Funktion der Gesetzgebung liegt also darin, die staatliche Grundordnung in positivrechtlicher Hinsicht umzusetzen und ein vollumfänglich geltendes Recht zu etablieren, das eine Verwirklichung dieser Grundordnung durch die Exekutive und Judikative ermöglicht. Die Gesetzgebung kann damit in Anbetracht der Rechtsstaatlichkeit als primäre Rechtsfunktion bezeichnet werden, sind doch Verwaltung und Rechtsprechung zunächst einmal auf ein Gesetz angewiesen, dessen Umsetzung sie vornehmen (vgl. Art. 20 Abs. 3 GG). Die Gesetzgebung hingegen ist in ihrer Kompetenz nur der staatlichen Grundordnung (verfassungsmäßige Ordnung Art. 20 Abs. 3 GG – Grundordnung i.S.d. Grundgesetzes) unterworfen; eine denklogische Konsequenz, liegt die Funktion doch in der einfachrechtlichen Umsetzung jener Grundordnung.
„Jedes Gesetz dient der Umsetzung der staatlichen Grundordnung im Wege der Etablierung positiven Rechts.“
Verfassungsmäßigkeit als Maßstab
Die Gesetzgebung ist also stets am Maßstab der Verfassungsmäßigkeit zu messen. Grundsätzlich wird es stets um die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes gehen, das die Legislative Staatsmacht erlassen hat. Es gilt sodann die formelle und materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes nach dem üblichen Vorgehen zu prüfen:
Formelle Verfassungsmäßigkeit
Zuständigkeit
Gesetzgebungskompetenz Art. 70 ff. GG
Bundes-/Landeskompetenz
Verfahren
Gesetzgebungsverfahren Art. 76 ff. GG
Form
Ausfertigung und Verkündung Art. 82 GG
Materielle Verfassungsmäßigkeit
Bund Land
An erster Stelle steht die Feststellung der Gesetzgebungskompetenz. Dabei geht es um die Frage, ob der Bund oder das Land für die Gesetzgebung auf diesem Gebiet zuständig ist, sieht doch das Bundesstaatsprinzip i.V.m. dem Föderalismusgrundsatz eine gewisse Eigenständigkeit der Länder bei der Ausübung der Staatsmacht vor (Art. 30 GG). Demgemäß statuiert auch der Art. 70 GG den Grundsatz der Landesgesetzgebungskompetenz; eine Kompetenz des Bundes hingegen bedarf der positiven Feststellung (vgl. Art. 71 ff. GG).
Ausnahme: Einschlägige Gesetzgebungskompetenz des Bundes, Art. 71 ff. GG
Es gilt also im Wege einer Positivprüfung festzustellen, ob dem Bund eine Gesetzgebungskompetenz zusteht. Ist dies nicht der Fall, so fällt die Materie automatisch in die Landeskompetenz.
Ausschließliche
GGebungskompetenz
konkurrierende
Ggebungskompetenz
Zu diesem Zwecke statuiert das Grundgesetz in den Art. 71 ff. GG verschiedene Möglichkeiten der Begründung einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der sog. ausschließlichen Gesetzgebung gem. Art. 71, 73 GG, die eine ausschließliche Bundeskompetenz auf den in Art. 73 GG benannten Gebieten etabliert, und der sog. konkurrierenden Gesetzgebung gem. Art. 72, 74 GG, die dem Bund die Möglichkeit einräumt, von seinem Recht der Gesetzgebungskompetenz auf den in Art. 74 GG benannten Gebieten Gebrauch zu machen; jene Anordnung ist dahingehend „konkurrierend“, dass eine Bundeskompetenz nur dann erwächst, wenn der Bund gem. Art. 72 Abs. 1 GG qua Gesetz von seiner Zuständigkeit Gebrauch macht (sog. Kernkompetenz).
Beachte: Im Hinblick auf die konkurrierende Gesetzgebung statuiert der Art. 72 Abs. 2 GG das zusätzliche Erfordernis eines Erforderlichkeitsnachweises auf den benannten Gebieten (sog. Bedarfskompetenz). Fällt diese weg, so ermöglicht der Art. 72 Abs. 4 GG die Freigabe (sog. Freigabeklausel).
Eine weitere Besonderheit der konkurrierenden Gesetzgebung besteht in Form der sog. Abweichungskompetenz. Steht also kraft Art. 72 Abs. 1, Abs. 2 GG die Kompetenz dem Bund zu, so können die Länder gleichwohl abweichende Regelungen auf den in Art. 72 Abs. 3 GG benannten Gebieten erlassen. Das jeweils später erlassene Gesetz genießt gem. Art. 72 Abs. 3 Satz 3 GG Anwendungsvorrang (sog. lex-posterior-Regel); dadurch ist Art. 31 GG gesperrt. Durch diese Regelung kann es allerdings zu einem Hin-und-Her der Bundes- und Landesgesetzgebung kommen (ping-pong-Effekt).
Ungeschriebene
Gesetzgebungs-
kompetenzen
Neben den festgeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sind ferner Fälle denkbar, in denen eine Kompetenz des Bundes derartig denklogisch erscheint, dass von einem ausdrücklichen Anordnungserfordernis abzusehen ist. Sodann stellt sich die Frage nach sog. ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenzen, die dann etabliert werden können, wenn eine solche Kompetenz offensichtlich notwendig ist, damit der Bund seine Funktion ordnungsgemäß erfüllen kann. Solche ungeschriebenen Kompetenzen können entweder von einer festgeschriebenen Kompetenz ausgehend entwickelt werden (Annexkompetenz oder Kompetenz kraft Sachzusammenhang) oder aber völlig neuartig hergeleitet werden (sodann Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache).
Kraft Natur der Sache
Eine Gesetzgebungskompetenz kraft Natur der Sache ist also immer dann gegeben, wenn eine Wahrnehmung durch den Bund denklogisch und offensichtlich notwendig erscheint, obgleich eine ausdrückliche Anordnung nicht ersichtlich ist (z.B. Bundesflagge). Eine solche Kompetenzzuteilung ist dabei stets eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz.
Sachzusammenhang und
Annexkompetenz
Eine Kompetenz kraft Sachzusammenhang ist gegeben, soweit eine dem Bund zugeschriebene Materie derartig mit einer nicht zugeteilten Materie im Zusammenhang steht, dass der Bund die zugeteilte Materie nur dann sinnvoll wahrnehmen kann, wenn ihm zugleich die Kompetenz hinsichtlich der zusammenhängenden Materie zusteht („Ausweitung in die Breite“); z.B. Beratungslösung für Schwangerschaftsabbrüche mit dem Strafrecht. Dies setz freilich voraus, dass der Bund (im Falle der konkurrierenden Gesetzgebung) von der zugeteilten Kompetenz Gebrauch gemacht hat. Zur Annexkompetenz besteht kein wesentlicher Unterschied, sodass eine Unterscheidung im Grunde überflüssig ist. Eine Annex-Kompetenz ist eine Ausweitung einer zugewiesenen Materie innerhalb eines Kompetenztitels („Ausweitung in die Tiefe“); z.B. Ordnungs- und Polizeigewalt innerhalb eines Kompetenztitels.
Beachte: Die Typologie der ungeschriebenen Kompetenzen hängt von der geschriebenen ab (ausschließlich/konkurrierend).
Beachte: Zumeist wird die Gesetzgebungskompetenz klar abgrenzbar und schnell feststellbar sein. Indessen sind zwei Problempunkte in den Blick zu nehmen.
Unzulässige
Doppelqualifizierung
Zunächst einmal ist eine Problematik nicht gegeben, wenn eine Materie unter mehrere Kompetenztitel einer konkreten Kompetenzart fällt (intrakompetenziell). Eine Doppelqualifizierung hinsichtlich Kompetenztiteln verschiedener Kompetenzarten hingegen ist in Anbetracht der verfassungsrechtlichen Divergenzen unzulässig.
Kompetenzzuordnung
Zudem kann es teils zu Abgrenzungsschwierigkeiten kommen, denen Ergebnisrelevanz beizumessen ist, weil bspw. ein Land sich gleichermaßen auf zwei Kompetenztitel der konkurrierenden Gesetzgebung berufen könnte, wobei eines von dem Bund in Gebrauch genommen wurde. Sodann ist eine passgenaue Abgrenzung in Anbetracht des Normzweckes sowie dem Willen des Gesetzgebers vorzunehmen.
Ist im Wege der Gesetzgebungskompetenz die legislative Zuständigkeit festgestellt worden, so ist im nächsten Schritt zu überprüfen, inwiefern das verfassungsrechtlich vorgesehen Verfahren zur Gesetzgebung auch ordnungsgemäß verlaufen ist. Diesbezüglich sehen die Art. 76 ff. GG entsprechende Verfahrensvoraussetzungen vor, die es sodann heranzuziehen gilt.
Ergänzung durch GOen
Die vom Grundgesetz vorgesehenen Verfahrensschritte werden dabei teilweise von den Geschäftsordnungen der Beteiligten Verfahrensorgane ergänzt. Dabei gilt es zu beachten, dass grundsätzlich ein Verstoß gegen Vorschriften einer Geschäftsordnung nur dann eine formelle Verfassungswidrigkeit herbeizuführen vermag, wenn diese das Grundgesetz umsetzen; in einem solchen Falle liegt sodann auch ein Verstoß gegen die Verfassungsvorschriften vor, sodass normhierarchisch eine Verfassungswidrigkeit vorliegt.
„Der Prüfungsmaßstab der Verfassungswidrigkeit ist freilich die Verfassung, sodass Geschäftsordnungsverstöße nur im Falle der Verfassungsrelevanz beachtlich sind.“
Beteiligte Organe
Am Gesetzgebungsverfahren sind die Verfassungsorgane des Bundestages (primäres Willensbildungsorgan), Bundesrates, Bundesregierung und Bundespräsidenten beteiligt. Jedem Organ kommen in diesem Zusammenhang verschiedene Kompetenzen zu, deren Zusammenwirken für das Gesetzgebungsverfahren unabdingbar ist.
Einleitungsverfahren
Am Anfang des Gesetzgebungsverfahrens steht das sog. Einleitungsverfahren, das v.a. die Initiativberechtigung i.S.d. Art. 76 Abs. 1 GG umfasst. Demgemäß sind die Bundesregierung, der Bundesrat und die Mitte des Bundestages (mind. Fraktionsstärke, vgl. §§ 10, 76 GO BT) initiativberechtigt.
Die eingebrachte Gesetzesvorlage durchläuft sodann die weiteren Schritte des Einleitungsverfahrens gem. Art. 76 Abs. 2, Abs. 3 GG. Vorlagen der Bundesregierung sind demnach gem. Art. 76 Abs. 2 GG zunächst dem Bundesrat zuzuleiten, dem sodann ein Recht zur Stellungnahme zusteht; unabhängig davon, ob oder wie der Bundesrat dieses ausübt kann die Bundesregierung die Vorlage sodann in den Bundestag einbringen. Andersherum müssen Vorlagen des Bundesrates der Bundesregierung zur Stellungnahme vorgelegt werden, die sodann die Vorlage dem Bundestag zuleitet. Vorlagen aus der Mitte des Bundestages unterliegen keinem solchen Verfahren.
Organausfertigung
Beachte: Entsprechend des Art. 76 Abs. 1 GG setzt die Initiativberechtigung voraus, dass die Gesetzesvorlage maßgeblich von dem bezeichneten Organ ausgefertigt wurde. Eine Inanspruchnahme dritter Hilfspersonen ist demnach grundsätzlich nur zulässig, wenn das Organ bei der Ausarbeitung eine fundierte leitende Rolle übernimmt.
Ein Verstoß gegen den Art. 76 Abs. 2 GG ist zudem nur verfassungsrechtlich relevant, wenn der Bundesrat im späteren Verfahren nicht sein Einverständnis erteilt (= Heilung).
Hauptverfahren
Das sog. Hauptverfahren zielt auf das Zustandekommen des Gesetzes auf Grundlage der Gesetzesvorlage gem. Art. 78 GG ab. Dementsprechend kommt ein Gesetz wirksam zustande, wenn es vom Bundestag beschlossen wurde (Art. 77 Abs. 1 GG) und der Bundesrat entsprechend der Typologie des Gesetzes (Einspruchsgesetz/Zustimmungsgesetz) beteiligt wurde und einem Zustandekommen nicht entgegensteht. Es gilt also unter dem Gesichtspunkt des Zustandekommens gem. Art. 78 GG sowohl das Verfahren im Bundestag als auch das Verfahren im Bundesrat zu thematisieren.
Gesetzesbeschluss
Im Hinblick auf das Verfahren im Bundestag ist festzuhalten, dass das Grundgesetz einen Beschluss durch den Bundestag gem. Art. 77 Abs. 1, 42 Abs. 2 GG vorsieht. Dementsprechend bedarf es einer Mehrheit der abgegebenen Stimmen, nicht der Mitglieder.
Obgleich der § 45 Abs. 1 GO BT zur Beschlussfähigkeit die Anwesenheit der Hälfte der Mitglieder vorsieht, kommt dies nur bei einer Rüge der mangelnden Beschlussfähigkeit zur Beachtung. In Anbetracht der Tatsache, dass das Grundgesetz zur Beschlussfähigkeit nichts ausdrücklich aussagt ist also ein Verstoß gegen § 45 GO BT nicht zwingend ein Grund für eine Verfassungswidrigkeit; vielmehr kann die Abwesenheit der Mitglieder Ausdruck eines konsensualen Vertrauen sein. Um die demokratische Legitimation jedoch in einer Mindeststärke zu wahren, ist die Anwesenheit von Mitgliedern mind. in Fraktionsstärke (vgl. § 10 GO BT) erforderlich.
Zudem sehen die §§ 78 ff. GO BT im Grundsatz drei Beratungen/Lesungen bis zum Beschluss vor. Ein Verstoß gegen jene Vorschriften ist indes verfassungsrechtlich unbedenklich, sieht doch das Grundgesetz ein Erfordernis jener Art nicht vor.
Bundesratsbeteiligung
Die zweite Voraussetzung des Art. 78 GG ist die ordnungsgemäße Beteiligung des Bundesrates. Dieser muss dem Gesetzesbeschluss entweder zustimmen (Art. 78 Fall 1 GG – Zustimmungsgesetz) oder aber etwaige Einspruchsakte (Vermittlungsausschuss Art. 77 Abs. 2 GG/Einspruch Art. 77 Abs. 3 GG) nicht ausüben bzw. diese müssen gem. Art. 77 Abs. 3, Abs. 4 GG zurückgewiesen werden.
Zustimmungs-/
Einspruchsgesetz
Zur Konkretisierung der Bundesratsbeteiligung bedarf es also zunächst einer Abgrenzung zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen. Während ersteres den Regelfall darstellt, ist ein Zustimmungsgesetz nur dann gegeben, wenn das Grundgesetz die Zustimmungsbedürftigkeit ausdrücklich anordnet (sog. Enumerationsprinzip), um damit eine besondere Mitwirkungskompetenz der Länder zu etablieren (z.B. Art. 87o GG).
Beachte: Sofern eine Vorschrift eines Gesetzes einer Zustimmungsbedürftigkeit unterliegt, so ist von einer einheitlichen Zustimmungserforderlichkeit auszugehen (Einheitstheorie). Ein Änderungsgesetz ist zustimmungsbedürftig, sofern es die zustimmungsbedürftige Materie betrifft.
Handelt es sich bei dem Gesetz also um ein Zustimmungsgesetz, so findet der Art. 78 Fall 1 GG Anwendung, sodass ein Zustandekommen maßgeblich von der Zustimmung des Bundesrates abhängt. Eine unterlassene Äußerung ist dabei als Zustimmungsverweigerung zu werten.
Dem Bundestag und der Bundesregierung steht in diesem Falle die Möglichkeit einen Vermittlungsausschuss gem. Art. 77 Abs. 2 Satz 4 GG einzuberufen, um somit das Unterfangen zu retten; so liegt die Aufgabe des Vermittlungsausschusses, der aus 16 Bundestagsmitgliedern und 16 Bundesratsmitgliedern besteht, in einer vermittelnden Beratung, die ggf. zu Änderungen führen (sodann erneute Bundestags-Beschlussfassung, Art. 77 Abs. 2 Satz 5 GG).
Zustimmung durch Beschluss
Die Einberufung eines Vermittlungsausschusses ändert jedoch nichts an dem absoluten Zustimmungserfordernis des Bundesrates. Auch nach Ablauf des Vermittlungsverfahrens ist demnach die Zustimmung durch den Bundesrat erforderlich, die dieser durch Beschlussfassung gem. Art. 52 Abs. 3 GG erteilt.
Handelt es sich demgegenüber um ein Einspruchsgesetz, so richten sich die Voraussetzungen des Zustandekommens nach Art. 78 Fall 2 GG, der vorsieht, dass der Bundesrat keinen Vermittlungsausschuss gem. Art. 77 Abs. 2 Satz 1 GG einberufen hat, keinen Einspruch gem. Art. 77 Abs. 3 GG eingelegt hat oder aber dieser Einspruch gem. Art. 77 Abs. 4 GG durch den Bundestag zurückgewiesen wird.
Dabei ist zu beachten, dass ein Einspruch zu einem Legitimationskonflikt führt, der durch eine entsprechende Kanzlermehrheit im Bundestag zu lösen ist. Stimmt der Bundesrat mit einer 2/3 Mehrheit für den Einspruch, so ist eine entsprechende Mehrheit im Bundestag erforderlich.
Beachte: Ein Einspruch von Seiten des Bundesrates kann gem. Art. 77 Abs. 3 GG nur ergehen, soweit zuvor das Vermittlungsverfahren gem. Art. 77 Abs. 2 GG stattgefunden hat.
Abschlussverfahren
Mit dem Zustandekommen des Gesetzes gem. Art. 78 GG geht das Gesetz in das Abschlussverfahren i.S.d. Art. 82 GG über. Dementsprechend findet eine Gegenzeichnung (Art. 58 GG) durch den Bundeskanzler oder den zuständigen Bundesminister statt. Sodann wird das Gesetz vom Bundespräsidenten ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet. Damit tritt das Gesetz in Kraft.
Eine besondere Problematik in Bezug auf das Abschlussverfahren stellt die Frage nach einem Prüfungsrecht des Bundespräsidenten im Hinblick auf die Verfassungsmäßigkeit des auszufertigenden Gesetzes. Es fragt sich also, inwiefern eine solche Überprüfung in der Kernkompetenz des Bundespräsidenten liegt, sodass er unter Berufung auf eine Verfassungswidrigkeit des Gesetzes die Ausfertigung verweigern könnte.
In diesem Zusammenhang kann grundsätzlich zwischen einem formellen und materiellen Prüfungsrecht unterschieden werden.
Dabei ist im Hinblick auf die Konstruktion eines Prüfungsrechts v.a. die Funktion des Bundespräsidenten zu berücksichtigen, die nach der Grundkonzeption der Verfassung in einer Repräsentation der BRD liegt.
Formelles
Prüfungsrecht
Die Frage nach einem formellen Prüfungsrecht lässt sich relativ simpel durch ein Abstellen auf den Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG bejahen. Demnach findet die Ausfertigung in Bezug auf Gesetze statt, die nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustandegekommen sind. Der Art. 78 GG erfasst hinsichtlich des Zustandekommens das gesamte Gesetzgebungsverfahren, das seinerseits die Gesetzgebungskompetenz umfasst. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG statuiert damit also ein formelles Prüfungsrecht (und eine Pflicht) des Bundespräsidenten. Er kann (und muss) bei der Feststellung der formellen Verfassungswidrigkeit folglich seine Mitwirkung verweigern.
Materielles
Prüfungsrecht
Demgegenüber ist die Frage nach einem materiellen Prüfungsrecht des Bundespräsidenten weitaus komplizierter, findet sich doch im Hinblick auf die materielle Verfassungsmäßigkeit kein Anknüpfungspunkt wie bzgl. der formellen Verfassungsmäßigkeit (Art. 82 Abs. 2 Satz 1 GG).
Teilweise wird in diesem Zusammenhang darauf abgestellt, dass der Bundespräsident kraft seines Amtseides (Art. 56 GG) sowie gem. Art. 20 Abs. 3, Art. 1 Abs. 3 GG derartig an die Verfassungsmäßige Ordnung gebunden sei, dass ihm eine Ausfertigung eines materiell verfassungswidrigen Gesetzes verwehrt sei.
Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass die grundlegende Funktion des Bundespräsidenten repräsentativer Natur ist und die Verfassungsbindung bloß dazu führt, dass der Bundespräsident bei Ausübung seiner Kompetenzen verfassungsgemäß handelt. Die Verfassungsbindung setzt folglich eine Kompetenz voraus und kann nicht zur Begründung einer solchen herangezogen werden. Der Bundespräsident ist dementsprechend zu einer Überprüfung nur befugt, wenn das Grundgesetz ihm eine solche Kompetenz zuweist (so z.B. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG). Ist dies nicht der Fall, so ist eine solche Kompetenz vom Grundgesetz nicht vorgesehen; die materielle Überprüfung obliegt damit dem Bundesverfassungsgericht.
Beachte: Ist ein Gesetz verfassungsmäßig, so ist der Bundespräsident zur Ausfertigung objektiv verpflichtet.
Die Verwaltung (Art. 83 ff. GG) übernimmt als ausführende Staatsmacht die Funktion der Wahrung und Verwirklichung der legislativen Grundordnung, indem sie das Recht, das einen Ausfluss der staatlichen Grundordnung darstellt, umsetzt und vollzieht.
Teil der Exekutive
Dabei ist zu beachten, dass die Verwaltung nicht deckungsgleich mit der Exekutive ist. Diese umfasst vielmehr noch die Regierung mit ihrer Staatsleitungsfunktion.
Die Art. 83 ff. GG regeln in diesem Zusammenhang die Verwaltungskompetenzen (Zuständigkeit) und sind demnach prüfungstechnisch vergleichbar mit der Feststellung der Gesetzgebungskompetenzen. Im Grundsatz gilt gem. Art. 30, 83 GG ein Gesetzesvollzug durch die Länder. Etwaige Kompetenzen des Bundes hinsichtlich der Verwaltung sind dementsprechend die Ausnahme.
Verwaltungs-
kompetenz des Bundes
Im Hinblick auf Verwaltungskompetenzen des Bundes kann ein abgestuftes Verhältnis festgelegt werden.
Landesvollzug
Auf der geringsten Stufe, dem Landesvollzug von Bundesgesetzen (Landesgesetze immer nur Länder) steht dem Bund gem. Art. 84 Abs. 3 GG eine Rechtsaufsicht zu, Sach- und Wahrnehmungskompetenz liegen indessen beim Land.
Bundesauftrags-
verwaltung
Auf der zweiten Stufe steht die sog. Bundesauftragsverwaltung i.S.d. Art. 85 GG. In diesem Falle führen die Länder das Bundesgesetz im Auftrag des Bundes aus, wodurch dem Bund eine umfassende Rechts- und Fachaufsicht zukommt. Kraft des Weisungsrechts gem. Art. 85 Abs. 3 GG liegt die Sachkompetenz beim Bund, während die Wahrnehmungskompetenz beim Land verbleibt.
Beachte: Das Land ist grundsätzlich auch verpflichtet, rechtswidrige Weisungen auszuführen. Eine Ausnahme gilt bei offensichtlicher Verfassungswidrigkeit und evidenter Gefährdung von Grundrechten. In Anbetracht der fehlenden Sachkompetenz kann das Land im Bund-Länder-Streit sodann häufig bloß das Recht der Bundestreue geltend machen.
Bundeseigene
Verwaltung
Auf dritter Stufe steht die Bundeseigene Verwaltung gem. Art. 86 GG. In diesem Falle liegt sowohl die Sach- als auch die Wahrnehmungskompetenz beim Bund. Ein Fall der bundeseigenen Verwaltung liegt indessen nur bei ausdrücklicher Anordnung vor (Art. 87 GG) oder wenn der Bund gem. Art. 87 Abs. 3 GG kraft seiner Gesetzgebungskompetenz auf die Verwaltungskompetenz an sich zieht.
Kontrollfunktion
Die dritte Staatsfunktion besteht in der Rechtsprechung (Art. 92 ff. GG) also unabhängiges Kontrollinstrumentarium, das zugleich der Verwirklichung und Wahrung der staatlichen Grundordnung dient, indem Rechtskonflikte gelöst werden, sowie Legislative und Exekutive überwacht werden. Bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip folgt ein umfassender Justizgewährungsanspruch des Bürgers einerseits gegen andere Bürger (sodann v.a. staatliche Schutzpflicht, Art. 2 GG) und andererseits gerade gegen den Staat (Art. 19 Abs. 4 GG).
Jedem Bürger muss also der Zugang und die Inanspruchnahme der Rechtsprechung in ihrer unabhängigen (Art. 97 GG) und rechtsstaatlichen (Art. 102, 103 GG) Funktion gewährt werden. V.a. im Hinblick auf das Verhältnis zwischen Bürger und Staat statuiert der Art. 19 Abs. 4 GG dabei den Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes.
