Gastbeitrag: Der materiellrechtliche Verzicht im allgemeinen Verwaltungsrecht

Wir freuen uns, heute einen Gastbeitrag von Philipp veröffentlichen zu können. Philipp hat vor dem Jurastudium in England (Cambridge) Philosophie studiert. Er war nach dem ersten Examen für die Übergangszeit zum Referendariat wissenschaftlicher Mitarbeiter bei einer Großkanzlei. Nunmehr ist er Rechtsreferendar und verfolgt parallel dazu ein Promotionsvorhaben im Energiewirtschaftsrecht.
Problemaufriss
Entsprechend der Legaldefinition des § 48 Abs. 1 S. 2 VwVfG gewähren begünstigende Verwaltungsakte ihren Adressaten ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil. Geht es um begünstigende Verwaltungsakte in Anfängerklausuren im allgemeinem Verwaltungsrecht, stehen meistens vor allem die Handlungsbefugnisse der Behörde im Blickpunkt des Interesses.
Ein Standardproblem in Anfängerklausuren ist etwa, ob eine Behörde zur Aufhebung eines begünstigenden Verwaltungsakts nach §§ 48, 49 VwVfG befugt gewesen ist. Nur selten wird hingegen auf die Handlungsbefugnisse des Adressaten eingegangen. Der Grund liegt auf der Hand: Warum auch sollte der Adressat eines begünstigenden Verwaltungsakts auf sein Recht oder seinen rechtlich erheblichen Vorteil verzichten? Dennoch sind Konstellationen denkbar, die einen materiellrechtlichen Verzicht seitens des Adressaten auf ein in einem begünstigenden Verwaltungsakt gewährleistes Recht oder einen in einem begünstigenden Verwaltungsakt gewährleisteten rechtlich erheblichen Vorteil nahelegen.
Beispiel:
A ist Eigentümer und Besitzer eines Grundstücks, auf dem ein Hotel steht. A beantragt eine Baugenehmigung, um auf dem Grundstück ein zweites, räumlich getrenntes Hotel zu errichten. Die Baugenehmigungsbehörde erteilt die Baugenehmigung, verbindet sie aber mit der Auflage, dass das gesamte Grundstück mit Wirkung ex nunc nicht mehr gewerblich genutzt werden darf. Baugenehmigung und Auflage sind rechtmäßig. Vor Gericht können weder Baugenehmigung, noch isoliert die Auflage entsprechend § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO erfolgreich angefochten werden. Für A ist es besser, er verzichtet auf sein Baurecht und entzieht so der akzessorischen Auflage ihre Grundlage, als auch noch den Betrieb seines bereits errichteten Hotel einstellen zu müssen.
Im Beispiel könnte die Baugenehmigungsbehörde A entgegenkommen und Baugenehmigung samt akzessorischer Auflage aufheben. Was jedoch kann A machen, wenn diese sich weigert?
Rücknahme des Antrags
A könnte seinen Antrag auf Erteilung der Baugenehmigung zunächst einmal zurücknehmen. Unstreitig führt eine Rücknahme des Antrags auf Erlass eines Verwaltungsakts aber nicht zur Erledigung von Verwaltungsakt und akzessorischer Auflage, wenn die Baugenehmigung bereits bestandskräftig geworden ist, also nach dem Ablauf von Widerspruchs- und der Klagefristen.
Sehr umstritten ist hingegen, ob eine Rücknahme des Antrags auf Erlass eines Verwaltungsakts vor Eintritt der Bestandskraft des antragsgemäß erlassenen Verwaltungsakts durch Ablauf von Widerspruchs- und Klagefristen zur Erledigung in sonstiger Weise nach § 43 Abs. 2 a.E. VwVfG von Verwaltungsakt und akzessorischer Auflage führt (Stelkens/Bonk/Sachs-Schmitz, VwVfG, 2008, § 22, Rn. 71, m.w.N.). Obwohl der weite Wortlaut von der Erledigung in sonstiger Weise nach § 43 Abs. 2 a.E. VwVfG auch eine Erledigung durch Antragsrücknahme zu erfassen scheint, ist zu bedenken, dass das VwVfG anders als die ZPO in § 269 Abs. 3 ZPO diese Rechtsfolge so nicht vorsieht (Stelkens/Bonk/Sachs-Schmitz, VwVfG, 2008, § 22, Rn. 71). Wie auch immer dieser Streit akademisch zu entscheiden ist, festzuhalten bleibt, dass A selbst vor dem Eintritt der Bestandskraft von Baugenehmigung und akzessorischer Auflage nicht zu raten ist, es bei einer Rücknahme des Antrags auf Erlass einer Baugenehmnigung zu belassen. Zu groß wäre hier die Rechtsunsicherheit.
Verzicht
Erfolgsversprechender ist in solchen Fällen sehr häufig ein sog. materiellrechtlicher Verzicht. Aus dem Staatsrecht ist bekannt, dass grundsätzlich auf Grundrechte verzichtet werden kann – erwähnt sei als Ausnahme aber der Streitfall zur Möglichkeit eines Menschenwürdeverzichts.
Auch verwaltungsrechtlich muss der Inhaber von subjektiven Rechten grundsätzlich befugt sein, auf subjektive Rechte zu verzichten. Das gebietet die Autonomie eines jeden Rechtssubjekts. Dogmatisch führt der materiellrechtliche Verzicht auf ein in einem Verwaltungsakt gewährtes subjektives Recht unabhängig von dem Zeitpunkt der Verzichtserklärung zur Erledigung des Verwaltungsakts in sonstiger Weise nach § 43 Abs. 2 a.E. VwVfG (Stelkens/Bonk/Sachs-Sachs, VwVfG, 2008, § 43, Rn. 209).
Die Erklärung eines materiellrechtlichen Verzichts erfolgt durch eine einseitige und empfangsbedürftige Willenserklärung gegenüber der erlassenden Behörde (Stelkens/Bonk/Sachs-Sachs, VwVfG, 2008, § 53, Rn. 33 f.). Im Beispiel ist es A deshalb auch grundsätzlich unbenommen, im Wege der Erklärung eines materiellrechtlichen Verzichts auf das Baurecht sowohl Baugenehmigung als auch akzessorische Auflage zu umgehen.
Grenzen des Verzichts
Allerdings ist auch ein materiellrechtlicher Verzicht nicht uneingeschränkt möglich. Denn der Verzichtende muss stets allein dispositionsbefugt sein (Stelkens/Bonk/Sachs-Sachs, VwVfG, 2008, § 53, Rn. 37). Sind öffentliche oder private Interessen von Dritten berührt, scheidet ein materiellrechtlicher Verzicht aus (Stelkens/Bonk/Sachs-Sachs, VwVfG, 2008, § 53, Rn. 37).
Ob öffentliche oder private Interessen von Dritten berührt sind, ist eine oftmals sehr schwierige, einzelfallabhängige Fallfrage. In vielen Fällen kann hier die Schutznormtheorie weiterhelfen. Danach ist entscheidend, ob entsprechend ihrem Sinn und Zweck eine Rechtsnorm auch dem Schutz öffentlicher oder privater Interessen Dritter zu dienen bestimmt ist.
Auch im Beispiel könnten je nach weiterer Fallgestaltung öffentliche Interessen wie etwa der Naturschutz oder aber private Interessen von Nachbarn einem materiellrechtlichem Verzicht entgegenstehen. Wären je nach konkreter Fallgestaltung derartige Interessen berührt, könnte A eine Erledigung des Verwaltungsakts in sonstiger Weise nach § 43 Abs. 2 a.E. VwVfG nicht mehr im Wege eines materiellrechtlichen Verzichts herbeiführen. Er müsste mit der Auflage zu leben lernen.