Einsatz von deutschen Soldaten in Libyen verfassungswidrig?

Der strittige Sachverhalt
Wie vergangene Woche die taz berichtete (s. hier), droht in der Streitfrage um den Einsatz deutscher Soldaten im Libyen-Konflikt der Abgeordnete der Grünen Christian Ströbele mit Verfassungsklage.  Ströbele hält diesen Einsatz für verfassungswidrig, da es an einem entsprechenden Mandat des Bundestages fehle. Das zuständige Bundesverteidigungsministerium ist naturgemäß anderer Ansicht und bezeichnet die Position Ströbeles als „rechtsirrig“. Wie die taz berichtet, war am vorherigen Tage durch eine Antwort des Verteidigungsministeriums auf eine kleine Anfrage des Ströbeles erstmals bekannt geworden, dass elf Bundeswehrsoldaten unter anderem an der Auswahl von Bombenzielen der Nato in Libyen beteiligt sind. Sie koordinierten im Verband  mit anderen Nato-Soldaten über 9.000 Luftangriffe.
Verfassungsrechtliche Leitlinien für Auslandseinsätze deutscher Soldaten
Völlig von der Hand zu weisen ist die Kritik Ströbeles nicht. Dem Berliner Grünen-Abgeordneten ist insofern zuzustimmen, als ein Einsatz von Bundeswehrsoldaten im Ausland grundsätzlich der Zustimmung des Bundestages bedarf. Die Bundeswehr ist ein „Parlamentsheer„. Leitentscheidung ist hier das sog. Out-of-area-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 12.07.1994 – 2 BvE 3/92 u.a., BVerfGE 90, 286 = NJW 1994, 2207).
In diesem Verdikt billigte das BVerfG zwar grundsätzlich die Beteiligung Deutschlands in der NATO und an etwaigen Kampfeinsätzen im Rahmen dieses Bündnisses. Die Ermächtigung des Art. 24 Abs. 2 GG berechtige den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie biete vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden. Auch Art. 87a GG stehe dem Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegen.
Jedoch fordert das BVerfG von der Bundesregierung, „für einen hohen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die – grundsätzlich vorherige – konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen. Es ist Sache des Gesetzgebers, jenseits der im Urteil dargelegten Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten.“
Dieser Parlamentsvorbehalt folgt aus dem Gesamtzusammenhang wehrverfassungsrechtlicher Vorschriften des Grundgesetzes und vor dem Hintergrund der deutschen Verfassungstradition seit 1918 (BVerfG vom 12.07.1994 – 2 BvE 3/92 u.a., BVerfGE 90, 286, 381 f.). Die auf die Streitkräfte bezogenen Regelungen des Grundgesetzes seien stets darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu überlassen, sondern als „Parlamentsheer“ in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen, d.h. dem Parlament einen rechtserheblichen Einfluß auf Aufbau und Verwendung der Streitkräfte zu sichern.
Einfachgesetzliche Umsetzung der Vorgaben des BVerfG
Die Leitlinien der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung sind vom deutschen Gesetzgeber mittlerweile gesetzlich festgehalten worden. Der Bundestag hat 2005 das Parlamentsbeteiligungsgesetz beschlossen. Dieses entspricht den Vorgaben des Streitkräfteurteils weitgehend (s. Depenheuer, in: Maunz/Dürig, GG, 61. EGL 2011, Art. 87a Rn. 148). Wichtige Vorschriften des Gesetzes sind:

• Zustimmungsbedürftigkeit für Auslandseinsätze der Bundeswehr gem. § 1 Abs. 2 Parlamentsbeteiligungsgesetz
• Begriffsbestimmung des Auslandseinsatzes gem. § 2 Parlamentsbeteiligungsgesetz
• Ausnahme bei Gefahr im Verzug gem. § 5 Abs. 1 des Parlamentsbeteiligungsgesetz
• Rückholrecht des Bundestages gem. § 8 Parlamentsbeteiligungsgesetz

Übertragung der Vorgaben auf den Libyen-Konflikt
Legt man die Definition des § 2 Abs. 1 Parlamentsbeteiligungsgesetz zugrunde, so wird man durchaus von einem Auslandseinsatz sprechen können („Ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte liegt vor, wenn Soldatinnen oder Soldaten der Bundeswehr in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind oder eine Einbeziehung in eine bewaffnete Unternehmung zu erwarten ist.“). Gerade auch im Umkehrschluss zu den in § 2 Abs. 2 Parlamentsbeteiligungsgesetz genannten Ausnahmen („vorbereitende Maßnahmen und Planungen“ oder „humanitäre Hilfsdienste“) dürfte bei einer länger andauernden und wiederholten Koordination von Luftangriffen durchaus von einem Auslandseinsatz die Rede sein – auch wenn nur sehr wenige deutsche Soldaten beteiligt waren. Ob damit auch ein „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ i.S.d. Rechtsprehung de BVerfG vorliegt und so der Parlamentsvorbehalt ausgelöst wird, ist nicht eindeutig. Das BVerfG hatte gerade auch betont, dass eine Beteiligung im Rahmen der Nato grdsl. von Art. 24 Abs. 2 GG gedeckt ist.
Andererseits ist zu Bedenken, dass die Schwelle zur Zustimmungsbedürftigkeit auch nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht sehr hoch ist. So bedurfte etwa der Einsatz deutscher Soldaten in AWACS-Flugzeugen über der Türkei der Zustimmung des Bundestages. Hier entschied das BVerfG, dass ein die Zustimmungspflichtigkeit auslösender Einsatz immer dann vorliegt, wenn deutsche Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind. Hierfür genüge zwar nicht die „bloße Möglichkeit, dass es bei einem Einsatz zu bewaffneten Auseinandersetzungen kommt“, eine „qualifizierte Erwartung einer Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen“ reiche aber aus.
Prozessuale Fragen
Sollte es wirklich zu einem verfassungsrechtlichen Verfahren kommen, so wird Ströbele voraussichtlich ein Organstreitverfahren gegen die Bundesregierung anstrengen. Der Organstreit ist in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG geregelt und wird durch §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG konkretisiert.
 
Vertiefende Literaturhinweise:

• Eine interessante Zusammenfassung zum Stichwort „Parlamentsheer“ bietet der wissenschaftliche Dienst des Bundestages unter https://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2008/parlamentsheer.pdf
• S. ausführlich Wiefelspütz, Das Parlamentsheer, 2005
• Zum Parlamentsbeteiligungsgesetz s. Depenheuer, in: Maunz/Dürig, GG, 61. EGL 2011, Art. 87a Rn. 148
• Zum AWACS-Einsatz s. die Pressemitteilung Nr. 52/2008 des BVerfG (erhältlich unter https://www.bundesverfassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg08-052.html)