Die Euro-Rettung in der mündlichen Prüfung: Vertragsänderung nötig und möglich?

Der EU-Gipfel hat es unter Führung von Frau Merkel und Herrn Sarkozy beschlossen: Es wird eine europäische Schuldenbremse eingeführt (vgl. etwa Spiegel-online v. 9.12.2011 – „Was auf dem Gipfel beschlossen wurde“; Faz.net vom 9.12.2011 – „Merkel und Sarkozy scheitern an den Briten“). Der Bericht der FAZ verrät es allerdings: Nicht durch eine Änderung der EU-Verträge, sondern „außerhalb der Verträge“ soll die Schuldenbremse eingeführt werden.
Das freilich stößt auf erhebliche rechtliche Bedenken; ganz überwiegend wird die Schaffung eines verbindlichen „Schuldenpaktes“ (eher: Anti-Schuldenpaktes) für rechtlich unzulässig gehalten (vgl. etwa den Bericht der FAZ a.a.O.). Was ist dran an diesen rechtlichen Bedenken?
Dieser Artikel nährt sich der Frage insbesondere unter dem Blickwinkel, wie eine Argumentation in der mündlichen Prüfung erfolgen könnte. Es ist nicht unwahrscheinlich, dass die avisierten Vertragsänderungen dort thematisiert werden. Gerade die Arbeit mit unbekannten Normen ermöglicht es, die argumentativen und handwerklichen (methodischen) Fähigkeiten des Kandidaten zu prüfen.
Grundsatz der Souveränität und der begrenzten Einzelermächtigung
Grundsätzlich gilt zunächst: Jeder souveräne Staat kann völkerrechtliche Verträge schließen und sich in ihnen binden (vgl. auch Art. 6 WRK). Hierein greift das Europarecht nur ein, soweit die Mitgliedsstaaten Kompetenzen zur Wahrnehmung auf die Union übertragen haben (vgl. dazu im Einzelnen Häde, EuZW 1996, 138, 141). Hierfür wiederum gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung.
Ausschließliche, geteilte oder keine Zuständigkeit der Union?
Es ist also zu fragen, ob die zu regelnde Frage auf die Union übertragen wurde. Das ist durch die Auslegung der Verträge zu ermitteln. Dabei ist zwischen ausschließlichen und geteilten Zuständigkeiten der Union zu unterscheiden (Art. 2 AEUV). Die Währungspolitik der Eurostaaten ist eine ausschließliche Zuständigkeit der Union, Art. 3 Abs. 1 lit. c) AEUV. Hier sind völkerechtliche Regelungen zwischen den Mitgliedsstaaten ausgeschlossen. Die „Schuldenbremse“ betrifft allerdings die Wirtschaftspolitik. In diesem Bereich besteht eine geteilte Zuständigkeit, Art. 4 Abs. 1 AEUV.
Allerdings könnte auch in diesem Bereich ein ausschließliche Zuständigkeit nach Art. 3 Abs. 2 AEUV gegeben sein. Dieser lautet:

Die Union hat ferner die ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluss internationaler Übereinkünfte, wenn der Abschluss einer solchen Übereinkunft in einem Gesetzgebungsakt der Union vorgesehen ist, wenn er notwendig ist, damit sie ihre interne Zuständigkeit ausüben kann, oder soweit er gemeinsame Regeln beeinträchtigen oder deren Tragweite verändern könnte.

Zumindest die letzte Variante – Änderung der Tragweite gemeinsamer Regelungen – könnte hier tangiert sein. Denn der AEUV enthält in den Art. 119ff. umfangreiche Regelungen zur Wirtschafts- und Währungspolitik. Insbesondere finden sich dort auch besondere Bestimmungen für Mitgliedsstaaten, die den Euro eingeführt haben (Art. 136ff. AEUV). Schon das alleine spricht dafür, dass anderweitig Sonderregeln für den Euro nicht bestehen sollen, die Regeln des AEUV mithin abschließend sind.
In die gleiche Richtung deutet Art. 119 AEUV, der in Abs. 3 ganz allgemein stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen und monetäre Rahmenbedingungen sowie eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz zu richtungsweisenden Grundsätzen für Union UND Mitgliedsstaaten erklärt. Damit wird deutlich, dass sich auch diese Fragen im Anwendungsbereich des AEUV befinden.
Soweit es um speziell Fragen der Haushaltsdisziplin geht, wird dieses Ergebnis noch durch Art. 126 und Art. 136 AEUV eindrucksvoll gestützt. Art. 126 AEUV verpflichtet die Mitgliedsstaaten dazu, „übermäßige öffentliche Defizite zu vermeiden“ und sieht sowohl eine Überwachung der Haushaltsdisziplin durch die Kommission wie auch Sanktionen für den Fall des Verstoßes vor. Diese gehen für Eurostaaten bis hin zu Zwangsmitteln zum Abbau eines übermäßigen Defizits (Art. 126 Abs. 9 und 11 AEUV; Art. 139 Abs. 2 lit. b AEUV). Art. 136 AEUV enthält noch weitere Sonderregeln für die die Haushaltsdisziplin der Eurostaaten. Aus der Systematik des Vertrages folgt also, dass bereits umfassende Regelungen getroffen sind, um die Haushaltsdisziplin der Mitgliedsstaaten abzusichern.
All dies spricht dafür, dass zusätzliche völkerrechtliche Regelung unter den Mitgliedsstaaten unzulässig ist. Dies kann man auf Art. 3 Abs. 2 AEUV stützen, aber ebenso auch auf die Auslegung der Art. 119ff. AEUV als abschließend.
Der Telos spricht jedoch für die Zulässigkeit
Jede Medaille hat jedoch zwei Seiten.  Die weiteren Verschärfung des Vertragsziels „Haushaltsdiszplin“ steht dem Gedanken nach mit den vertraglichen Regelungen nicht in Widerspruch, sondern im Einklang.
Daher kann man hier darüber nachdenken, Art. 3 Abs. 2 AEUV bzw. die Art. 119ff. AEUV teleologisch zu reduzieren. Denn sie möchten ja letztlich nur verhindern , dass die praktische Wirksamkeit der Vertragsvorschriften durch neben den Verträgen stehende Vereinbarungen der Mitgliedsstaaten unterlaufen wird (vgl. für Art. 3 Abs. 2 Calliess/Ruffert-Calliess, EUV/AEUV, 4. Auflage 2011, Art. 3 Rn. 16f.). Dass aber droht gerade nicht, wenn die Vereinbarungen dem gleichen Ziel dienen.
Deshalb halte ich es für im Ergebnis auch nicht überzeugend, die materielle Einführung einer Schuldenbremse lediglich wegen der bestehenden Unionskompetenzen für unzulässig zu halten.
Anspruch auf Zustimmung zu dem Schuldenpakt aus dem Grundsatz der Unionstreue?
Die Mitgliedsstaaten, die sich einer solchen Regelung verweigern, sind nicht verpflichtet, die Schuldenbremse auch für sich zu akzeptieren. Sie und auch die Union als Ganzes müssen sich allerdings fragen lassen, ob sie nicht aus dem Grundsatz der Unionstreue (Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit, Art. 4 Abs. 3 EUV) verpflichtet wären, der beabsichtigten Regelung zuzustimmen. Von ihnen kann zwar nicht mehr Integration verlangt werden, als die Verträge vorsehen. Andererseits können sie aber auf der Grundlage der Verträge auch kaum ein Mehr an Integration derer, die diese wollen, verhindern, so lange die Integratsionsbefürworter dabei die Ziele der Verträge verfolgen. Letztlich führen sie dann ja nur die Verträge weiter.
Als Gegenargument kommt einzig in Betracht, dass die avisierte Haushaltsdisziplin negative Auswirkungen auf die Wirtschaftspolitik in der Union insgesamt hat und daher auch die „Nein“-Sager Nachteile erleiden müssten. Dem lassen sich jedoch zwei Dinge entgegenhalten:

• Zunächst ist das nicht nachgewiesen.
• Zweitens stünde den Mitgliedsstaaten ja durchaus frei, für sich genommen strengere Haushaltsregelungen einzuführen – wie Deutschland es bereits getan hat. Daher kann auch kein materieller Anspruch auf „lockere“ Ausgabenpolitik seitens der Skeptiker bestehen. Ihr Interesse ist insofern kaum schutzwürdig.

Schlussbetrachtung
Insgesamt sind die Hindernisse für eine europäische Schuldenbremse auf dem angestrebten Weg außerhalb der Verträge immens. Letztlich aber können sie M.E. beseitigt werden. Es ist einfach nicht überzeugend, eine Schärfung der Haushaltsdisziplin mit dem Verweis auf Regeln des AEUV abzulehnen, die dasselbe Ziel verfolgen.